A Constituição da República Portuguesa de 1976 foi
fundamental para a tentativa de jurisdicionalização e subjetivação do
Contencioso administrativo. A partir desta, foi possível estabelecer um Contencioso
Administrativo destinado à tutela plena e efetiva dos direitos dos particulares
nas relações jurídicas administrativas (art. 202º e artigo 268º nº4 e nº5 da
CRP). Ou seja, atribuiu-se, pela primeira vez, aos tribunais um papel
verdadeiramente jurisdicional, independente da Administração, de forma a
garantir uma proteção efetiva e plena dos direitos dos particulares nas
relações jurídicas com a Administração. Esta transformação insere-se no
“movimento de constitucionalização” que se assistiu no início dos anos 70 e que
ocorreu em vários países da Europa. O objetivo deste movimento foi estabelecer,
a nível constitucional, uma garantia de controlo jurisdicional em matéria de
Processo Administrativo, mais concretamente, a consagração do direito
fundamental: o direito de acesso à justiça administrativa. Este direito assume uma
dupla dimensão: por um lado, é o instrumento que assegura a defesa dos direitos
fundamentais; por outro, é um direito processual fundamental, aplicável a
qualquer situação em que o cidadão pretenda defender os seus direitos perante o
Estado. Só a partir deste momento, é que recorrer ao tribunal deixou de ser
encarado como um “mal necessário”, mas sim como uma parte essencial para tutela
dos direitos dos particulares, passando estes a ser considerados como partes do
processo.
Esta mudança marcou o fim de um Contencioso Administrativo
autoritário e centralizador, fortemente influenciado pelo Estado Liberal. No
“velho” Contencioso Administrativo, a Administração possuía poderes quase
absolutos e os particulares tinham pouca ou nenhuma capacidade de defesa. Em
Portugal, este modelo autoritário apenas foi ultrapassado com a Constituição de
1976. Assim, a Constituição assumiu um papel crucial para dar início ao
processo de “terapia” de um contencioso administrativo fortemente marcado por
“traumas de infância” de índole autoritária.
Apesar da Constituição ter estabelecido um modelo
jurisdicionalizado e subjetivizado, a legislação que vigorou nas décadas
seguintes continuou, em grande parte, desajustada. Sendo que até à reforma de
2004, persistiram grandes tensões entre a lei fundamental e as leis de processo
administrativo, que ainda refletiam conceitos antigos.
Assim, a Constituição de 1976 afirma-se como uma constituição
compromissória, na medida que adotou este compromisso inicial de tutela dos
direitos particulares e foi sendo desenvolvida e concretizada ao longo das
várias revisões constitucionais: a de 1982 reformou a organização política; a
de 1989 alterou a dimensão económica; a de 1992 reforçou a integração europeia;
a de 1997 alargou a democracia participativa; a de 2001 equilibrou liberdade e
segurança; e a de 2004 reforçou a integração europeia e a autonomia regional.
No domínio do Contencioso Administrativo, também existiu um compromisso entre o
novo modelo de controlo jurisdicional e a tradição anterior de autocontrolo
administrativo.
O texto original da Constituição refletia, portanto, duas
visões opostas. Por um lado, consagrava tribunais administrativos independentes
e um direito fundamental de acesso à justiça; por outro, mantinha-se a ideia
autoritária de um ato administrativo, correspondendo este à suprema “manifestação do Poder
administrativo, na medida em que (…) dispensava a intervenção de qualquer outra
autoridade para definir posições jurídicas com força obrigatória e
eventualmente coerciva” (Marcelo Caetano). Contudo, com a Constituição de 1976 e
consolidação de um Estado de Direito Democrático, esse modelo foi substituído por
um modelo de atuação administrativa mais aberto, participativo e democratizado,
baseado em novos princípios constitucionais da atividade administrativa (art.
267º), como também no elaboração de uma lei de procedimento, de um direito de
participação dos particulares (art. 268º nº3) e, por último, na previsão do
direito de informação dos particulares em relação à atuação administrativa
(art. 269º nº1).
Desta forma, a Constituição de 1976 procurou conciliar estas
duas realidades opostas do contencioso administrativo e do ato administrativo. Assim,
para concretizar este novo quadro constitucional foi aprovado o Decreto-Lei
n.º 256-A/77, de 17 de junho. Este diploma foi crucial para a
jurisdicionalização e subjetivação do contencioso administrativo, uma vez que
passou a regular aspetos decisivos como: o dever de fundamentação dos atos
administrativos, das omissões administrativas e da sua impugnação contenciosa,
como também a execução das sentenças dos tribunais administrativos. Apesar deste
diploma ter um alcance limitado, abordou matérias decisivas para a consolidação
de uma justiça administrativa moderna. Com este dever de fundamentação, a
Administração fica obrigada a explicar as razões das suas decisões – exigência típica de uma Administração mais
transparente e aberta. Por outro lado, este dever de fundamentação surge como uma
garantia fundamental de tutela dos particulares, visto que através deste
mecanismo, é possível averiguar a legalidade dos atos administrativos e reagir
contra esses atos.
Como já foi referido, este diploma tratou da reação contra
omissões administrativas, ou seja, a possibilidade de os cidadãos reagirem
quando a Administração não cumpre os seus deveres. Embora a solução inicial
ainda fosse imperfeita, foi um avanço importante no reforço da proteção dos
direitos dos particulares e na responsabilização do poder público. Contudo, o
aspeto decisivo deste diploma foi a regulação da execução das sentenças dos
tribunais administrativos. Até então, as decisões destes tribunais dependiam,
muitas vezes, da vontade da própria Administração. O novo regime determinou que
as sentenças deviam ser obrigatoriamente cumpridas, garantindo assim a
autoridade dos tribunais e o respeito pelo Estado de Direito. Só desta forma é
que era possível cumprir as exigências constitucionais da Constituição de 1976.
Assim, assegurar o cumprimento das decisões pela Administração, o diploma
previu mecanismos de responsabilidade civil, disciplinar e penal para os
agentes administrativos que não executassem as sentenças.
Em síntese, pode dizer-se que a tentativa de instauração de
um modelo subjetivista e jurisdicionalizado pela Constituição de 1976, apenas
foi concretizado de forma limitada pelo Decreto-Lei nº256-A/77. Este diploma foi
fundamental e indispensável para estabelecer um equilíbrio entre o “velho” e “novo”
Contencioso Administrativo, porém, o resultado ficou aquém das exigências da
lei fundamental. Assim, só através das respetivas revisões constitucionais (1982,
1989, 1997) é que foi possível concretizar as exigências previstas na Constituição
de 1976.
Constança Lourenço
Nº 140122079
Referência bibliográfica:
- SILVA, Vasco Pereira da — O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2.ª ed., Coimbra: Almedina, 2009.
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