(2ª publicação) Un Pui Gong - Ação de Impugnação Pós-Reforma

Ação de Impugnação Pós-Reforma

A ação de impugnação, regulada nos artigos 50.º a 65.º do CPTA, constitui uma figura clássica e central do contencioso administrativo português. Embora antiga, mantém predominância normativa face à ação de condenação, o que demonstra a importância histórica e estrutural deste meio processual. Segundo o professor Vasco Pereira da Silva, a detalhada regulamentação desta ação traduz uma “explicação psicanalítica”, isto é, uma tentativa do legislador de reafirmar e distinguir esta figura tradicional perante as novidades do Código.

O artigo 50.º do CPTA, que versa sobre o objeto e os efeitos da impugnação, revela certa redundância com o artigo 95.º, o que o professor denomina “lógica do repete”. O n.º 1 do artigo 50.º define que a impugnação tem por objeto a anulação ou declaração de nulidade de atos administrativos, mas confunde, na visão do autor, o objeto do processo com o pedido, reduzindo este à sua dimensão imediata. De acordo com a lógica processual moderna, o objeto do processo inclui não só o pedido, mas também a causa de pedir e o direito cuja tutela se pretende obter.

O primeiro pressuposto essencial da ação de impugnação é o da impugnabilidade do ato administrativo. Tradicionalmente, a impugnabilidade dependia de o ato ser definitivo e executório, no quadro da doutrina clássica e das Constituições de 1976 e 1982. A definitividade apresentava três dimensões — material, horizontal e vertical. A definitividade material dizia respeito à capacidade do ato de definir o direito aplicável ao particular; a horizontal limitava a impugnação apenas ao ato final do procedimento; e a vertical exigia uma decisão de topo da Administração (do “ministro-juiz”) antes de se poder recorrer ao tribunal. Esta visão era considerada restritiva e autoritária.

Com a revisão constitucional de 1989, abandonou-se o critério dos atos definitivos e executórios, adotando-se um critério de lesividade — apenas os atos lesivos dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares são impugnáveis. Este marco foi considerado por Vasco Pereira da Silva uma viragem decisiva: pela primeira vez, o critério de impugnabilidade deixou de ser substantivo e tornou-se processual, centrando-se na aptidão do ato para causar lesão.

O CPTA de 2002/2004 acolheu esse entendimento, alargando o âmbito da impugnação a todos os atos administrativos lesivos, independentemente de porem ou não termo ao procedimento (art. 51.º, n.º 1). Assim, afastou-se a definitividade horizontal e material. O legislador incluiu ainda, a título exemplificativo, uma definição de ato administrativo no próprio CPTA, embora, como nota Vasco Pereira da Silva, tal definição devesse constar apenas do CPA. De acordo com o artigo 148.º do CPA, um ato administrativo é aquele que produz efeitos jurídicos, sendo este o critério essencial, sem necessidade de definitividade nem de novos efeitos.

A doutrina diverge quanto à natureza dos atos impugnáveis. Freitas do Amaral defendia a impugnabilidade apenas de atos “decisórios”. Vasco Pereira da Silva discorda, argumentando que não há, nem no CPA nem no CPTA, exigência de caráter regulador ou de produção de efeitos novos. Já Mário Aroso de Almeida adota uma posição intermédia, sustentando que os efeitos devem ser externos; porém, Vasco Pereira da Silva entende que todos os efeitos jurídicos são, por natureza, externos no quadro do princípio da legalidade, aproximando-se, assim, do entendimento do primeiro autor.

Outro ponto de relevo é o afastamento do recurso hierárquico necessário. O professor considera que tal exigência, ainda que excecionalmente prevista no CPA, é inconstitucional e ilegal, por violar o princípio da separação entre Administração e Justiça e o direito de acesso aos tribunais (art. 268.º, n.º 4 da CRP). O CPTA não prevê a obrigatoriedade de esgotar a via administrativa antes de recorrer ao juiz, e o artigo 59.º reforça esta posição: mesmo que o interessado apresente impugnação administrativa, pode simultaneamente recorrer à via contenciosa, sem necessidade de aguardar decisão hierárquica. Tal solução elimina a definitividade vertical e assegura a tutela jurisdicional efetiva.

Quanto à revisão de 2015, o professor Sérvulo Correia defendeu que a impugnabilidade não seria um pressuposto processual autónomo, mas uma questão de legitimidade. Vasco Pereira da Silva refuta esta visão, sublinhando que a impugnabilidade diz respeito ao ato, enquanto a legitimidade se refere ao sujeito. Lesar alguém é diferente de determinar quem foi lesado. Assim, deslocar o critério de impugnabilidade para a legitimidade é incorreto e supérfluo, além de contrariar o texto constitucional.

O artigo 55.º do CPTA, relativo à legitimidade, repete essencialmente o conteúdo dos artigos 9.º e 10.º, sendo uma norma redundante (“lógica do repete”). A inovação está na referência aos presidentes dos órgãos colegiais, que o professor considera merecedora de interpretação extensiva a todas as modalidades processuais, enquanto forma de ação pública.

Já o artigo 56.º, relativo à aceitação expressa ou tácita do ato, é criticado por Vasco Pereira da Silva. O autor sustenta que não há impugnação tácita no contencioso administrativo, dado que o ato administrativo é unilateral e não resulta de vontade conjunta. A aceitação expressa, ainda que possível, não deve retirar o direito de impugnação, pois não se trata de um domínio da autonomia da vontade, mas do princípio da legalidade. Logo, esta norma seria inconstitucional, por limitar direitos fundamentais de acesso à justiça.

Relativamente aos prazos de impugnação, o CPTA ampliou o prazo geral de dois para três meses, mitigando a rigidez histórica. Além disso, prevê a possibilidade de o juiz admitir a impugnação até um ano após a notificação, quando existirem motivos justificativos (art. 58.º, n.º 3). Vasco Pereira da Silva entende que tal flexibilidade representa um avanço, embora considere necessário repensar os prazos da ação de condenação, que tutela direitos subjetivos e não deveria estar sujeita às mesmas limitações temporais da ação de impugnação.

A discussão dos prazos conduz ao artigo 38.º do CPTA, que permite ao tribunal conhecer, a título incidental, da ilegalidade de atos administrativos já inimpugnáveis, especialmente em matéria de responsabilidade civil. Esta norma, inspirada na doutrina de Vasco Pereira da Silva, reconhece que a inimpugnabilidade afeta apenas o plano processual, não o substantivo. O ato permanece ilegal, ainda que não possa ser anulado, e pode ser apreciado incidentalmente para efeitos de tutela de direitos. Assim, a passagem do tempo não convalida o ato, mas apenas impede a utilização da via processual própria.

Por fim, o artigo 57.º, sobre os contrainteressados, reflete a possibilidade de relações processuais multilaterais. Embora o termo seja considerado arcaico, a sua finalidade é válida: incluir todos os particulares com interesse jurídico na manutenção ou anulação do ato. O professor sugere, no entanto, uma formulação mais ampla, que preveja expressamente o litisconsórcio necessário ou voluntário, à semelhança do processo civil, em função da titularidade da relação jurídica.

Em síntese, a análise de Vasco Pereira da Silva demonstra que a ação de impugnação evoluiu de um modelo restritivo e autoritário, baseado na definitividade e executoriedade dos atos, para um modelo garantístico, centrado na lesividade e na tutela jurisdicional efetiva. O CPTA de 2002/2004 representou um avanço ao consagrar critérios subjetivos e ao afastar o recurso hierárquico necessário, reforçando o acesso direto aos tribunais. A revisão de 2015, embora tenha introduzido pequenas ambiguidades, não alterou substancialmente este quadro. Assim, a impugnabilidade continua a ser um pressuposto processual essencial, ligado à defesa dos direitos dos particulares e à preservação do Estado de Direito administrativo.

Un Pui Gong 

140122165