“Juger l’administration, c’est encore administrer”: a história de uma ideia que confundiu o contencioso administrativo por séculos

Era uma vez uma frase: “juger l’administration, c’est encore administrer” ou traduzindo para a língua portuguesa, “julgar a Administração é ainda administrar” cunhada por Pierre Henrion de Pansey, jurista e político francês. Uma frase que parece relativamente inócua, mas que, tal qual o cavalo de Tróia, trazia dentro de si uma ideia que viria a causar grandes problemas dentro do contencioso administrativo.

O modelo do administrador-juíz surgido na França pós Revolução Francesa num período de liberalismo político e fortemente baseado num pensamento deste tipo levou à consagração de um modelo objetivista do contencioso administrativo que perdurou, no caso de Portugal, até à reforma de 2002/2004.

Concebendo que julgar a Administração e administrar são sinónimos, cria-se um grande problema: a Administração começa por ter poder de julgar, no fundo, controlando a sua própria atuação, como preceituava o modelo originário francês numa espécie de introspeção administrativa (o que não deixa de ser uma realidade curiosa quando se tem em conta que um grande pilar do pensamento jurídico da França, na época, era a separação de poderes), dado que os tribunais não podiam julgar a administração ou tendo um órgão administrativo especial responsável por julgar a atuação da Administração com poder administrativo e jurisdicional, como ocorria no modelo napoleónico com o Conselho de Estado, ou ainda, como previsto no modelo de contencioso administrativo da Constituição Portuguesa de 1933, criando-se um organismo autónomo integrado na Presidência do Conselho de Ministros, permitindo-se assim ao Primeiro-Ministro controlar os juízes administrativos. Por sua vez, o juíz não tem plenos poderes, surgindo assim uma grande confusão entre a Administração e a função jurisdicional típica de órgãos independentes como os tribunais, aquilo a que, nas palavras do Professor Vasco Pereira da Silva, podemos chamar de “pecado original”, dado que, assim como com Adão e Eva, este erro cometido na origem do contencioso administrativo irá atormentá-lo ao longo do seu desenvolvimento e só posteriormente se libertará dele após grande esforço.

Como resultado desta conceção do contencioso administrativo, uma panóplia de consequências acabaram por ocorrer: primeiramente, sendo administrar e julgar a mesma coisa, não faria sentido a ideia de um processo de partes, uma vez que a Administração estaria de alguma forma a controlar a sua própria atuação mesmo que com um órgão autónomo, o que levou, consequentemente, a que o particular não fosse igualmente considerado parte. Tendo por base esta conceção, desenvolveu-se um entendimento de que o contencioso administrativo não servia para o particular fazer valer em juízo um direito subjetivo violado pela Administração na relação jurídica estabelecida entre ambos, mas tão somente, para que se apreciasse a legalidade do ato praticado pela Administração: se este fosse ilegal, era anulado. Se não fosse, mantinha-se na ordem jurídica. O particular servia uma função de mera prestação de auxílio ao tribunal na averiguação da legalidade do ato da Administração, relegando-se o mesmo para um papel de mero objeto do poder administrativo.

Da grande confusão resultou igualmente uma visão absurdamente redutora do objeto do processo, remetendo a causa de pedir à mera ilegalidade do ato sem mais e o pedido à simples anulação do ato. Para além do mais, resultado também deste fenómeno foi o facto de se atribuir uma eficácia erga omnes às sentenças considerando-as aplicáveis a outros particulares que não aqueles em juízo, o que, desde logo, gera uma grande confusão dado que o ato administrativo é individual e concreto e este estaria a ser aplicado numa lógica de generalidade e abstração.

Com a Constituição Portuguesa de 1976, surge pela primeira vez a referência aos tribunais administrativos no art.212.º/3 preceituando-se o seguinte: “Poderá haver tribunais administrativos e fiscais.”, algo ainda manifestamente insuficiente, tendo em consideração também que o art.269.º/2 ainda só dispunha: “É garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios.”, claro traço de um modelo de contencioso completamente objetivista.

Em 1982 com a revisão constitucional, começou a poder ver-se um pequeno vislumbre de esperança ao se prever no art.268.º/3 que “É garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios, independentemente da sua forma, bem como para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido.”. A referência ao direito ou interesse legalmente protegido já permite vislumbrar uma certa abertura à adoção de um modelo subjetivista. Na revisão de 1989 encontrava-se no art.268.º/5 CRP: “É igualmente sempre garantido aos administrados o acesso à justiça administrativa para tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos” e o art.211.º/1 b) passava finalmente a prever que “Além do Tribunal Constitucional, existem as seguintes categorias de tribunais: O Supremo Tribunal Administrativo e os demais tribunais administrativos e fiscais”. Contudo, pode-se dizer que é com a revisão constitucional de 1997 que surge uma grande mudança em termos do contencioso administrativo e dos direitos dos particulares face à Administração ao ser introduzida uma nova redação do art.268.º/4 que passava a dispor: “É garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas.” bem como do art.268.º/5, preceituando que “Os cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.”.

A partir da revisão constitucional de 1997, estava aberto o caminho para que se fizesse finalmente uma reforma no contencioso administrativo português, curando-o finalmente dos séculos de perturbação de que padecia devido aos pensamentos deturpados que proliferavam no seu espírito, mas mesmo assim, como os mais enraizados dos traumas na mente humana, só após mais alguns anos de reflexão e debate é que finalmente, em 2004, concluindo a reforma que havia começado em 2002, se desfez de vez o pecado original do contencioso administrativo, desfazendo a ideia de que julgar a administração era ainda administrar, uma vez que o juíz administrativo passou a ter plenos poderes, separando-se, de vez, a Administração e o poder jurisdicional.

Em suma, não atribuindo a culpa a Pierre Henrion de Pansey pois talvez fosse algo injusto para com a sua pessoa, a frase “Juger l’administration, c’est encore administrer” e todo o pensamento e construção do contencioso administrativo daí resultante, atormentou ao longo de diversos anos, de diversos governos, de diversos países, das mais diversas formas o contencioso administrativo. Contudo, desde de 2002/2004, este pode finalmente respirar mais aliviado e focar-se em outros problemas seus ainda existentes sabendo que, numa perspetiva mais religiosa, este seu pecado original foi, de uma vez por todas, perdoado ou numa perspetiva mais psicanalítica, que este seu trauma de infância não mais o assombra.

Francisco Gominho, n.º 140122048

Referências bibliográficas

ALMEIDA, Mário Aroso de — Manual de Processo Administrativo, Coimbra: Almedina, 9ª edição

SILVA, Vasco Pereira da — O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo, 2.ª ed., Coimbra: Almedina, 2009

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DUCREY‑BOMPARD, Maître Elodie — L'organisation de la justice administrative, Dossiers Alpavocat, 2016, https://alpavocat.fr/publications/dossiers/justice-administrative