A história do contencioso administrativo é indissociável da evolução da Administração Pública e das próprias alterações do Estado. Desde as suas origens traumáticas até às formas mais recentes de jurisdicionalização, constitucionalização e europeização, o contencioso administrativo percorreu um caminho que traduz a lenta afirmação dos direitos dos cidadãos perante o poder público.
O primeiro grande marco da história do contencioso administrativo surge associado às suas origens traumáticas, frequentemente designadas como “pecado original”. Foi no contexto da Revolução Francesa que se instituiu um sistema peculiar de justiça administrativa, fundado numa leitura rígida e heterodoxa do princípio da separação de poderes. Em vez de submeter a Administração ao controlo de tribunais independentes, optou-se por considerar que “julgar a Administração era ainda administrar”, entregando às próprias autoridades administrativas a competência para decidir sobre a legalidade dos seus atos. Nascia, assim, uma justiça, em que o chamado administrador-juiz confundia as funções de administrar e julgar. Este modelo inicial, marcado por uma promiscuidade entre poder administrativo e poder jurisdicional, constituiu, como refere o Prof. Vasco Pereira da Silva, uma experiência traumática: em vez de garantir a proteção dos direitos dos particulares, visava sobretudo resguardar a posição da Administração.
Segue-se ao momento supra explicado a consolidação de uma Administração agressiva, cuja função primordial era a de impor ordens e restrições aos cidadãos, através de atos de autoridade. A propósito desta época autores como Otto Mayer ou Maurice Hauriou concebem o ato administrativo como expressão de um poder unilateral e autoritário, dotado de privilégios que o distinguiam dos atos praticados pelos particulares. O contencioso administrativo refletia esta lógica, limitando-se ao recurso de anulação, destinado a afastar do ordenamento jurídico os atos administrativos ilegais. Tratava-se, portanto, de um contencioso restritivo e defensivo, que não garantia uma verdadeira tutela subjetiva, mas apenas a preservação da legalidade formal dos atos administrativos.
O Estado Social do século XX veio alterar radicalmente este panorama. Considerado por muitos como o “século do Direito Administrativo”, este período viu a Administração assumir o centro da vida estatal. O Estado deixou de se limitar a restringir liberdades para assumir uma função positiva de prestação de serviços e de concretização de direitos sociais. Neste novo quadro, a Administração passou a estabelecer relações jurídicas duradouras com os cidadãos. Como sublinhou Forsthoff, a Administração passou a ser uma Administração prestadora, e esta transformação exigiu uma revisão do próprio contencioso administrativo, deixando o recurso de anulação de ser suficiente: os cidadãos precisavam de instrumentos que obrigassem a Administração a cumprir as suas prestações e a garantir positivamente os seus direitos. Foi esta exigência que levou ao alargamento do contencioso, com a introdução de ações de condenação, de reconhecimento e de execução. É no seguimento desta marcante alteração da Administração Pública que surge o momento do “batismo” do contencioso administrativo, ou seja, a sua plena jurisdicionalização. Abandonou-se progressivamente o sistema do administrador-juiz e afirmaram-se verdadeiros tribunais administrativos independentes.
O passo seguinte foi o da confirmação ou maturidade do contencioso administrativo, que se consolidou em duas dimensões fundamentais: a constitucionalização e a europeização. No período da constitucionalização, iniciado com a Lei Fundamental alemã de 1949 e estendido a diversos países europeus nas décadas de 1970 e 1980, os princípios da tutela jurisdicional efetiva e da proteção dos direitos fundamentais passaram a ser consagrados nas Constituições deixando assim o contencioso administrativo de ser apenas uma garantia legal para se tornar uma garantia constitucional. Mais tarde, com o aprofundamento da integração europeia e o reforço do Direito da União, emergiu um verdadeiro Direito Europeu do Contencioso Administrativo, que influenciou a harmonização dos sistemas nacionais e promoveu a generalização de mecanismos de tutela cautelar e executiva mais eficazes.
O caso português reflete bastante esta evolução. Durante décadas, vigorou entre nós um modelo próximo ao já descrito, em que os tribunais administrativos se encontravam integrados na Administração e os juízes careciam de independência a somar a isto as sentenças eram de difícil execução, dependendo, muitas vezes, da própria vontade da Administração. Só com a revisão constitucional de 1982 e com a reforma de 1984/85 é que se deu o verdadeiro salto, onde o contencioso administrativo passou a dispor de ações de condenação e de reconhecimento e a Constituição passou a consagrar expressamente os direitos dos particulares perante a Administração. Posteriormente, a reforma de 2002, consolidada com a entrada em vigor, em 2004, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, veio completar o processo de plena jurisdicionalização do contencioso administrativo. Com esta reforma estruturante, instituiu-se um sistema dotado de instrumentos de tutela cautelar, plena e efetiva em conformidade com as exigências da Constituição e em sintonia com os parâmetros do Direito Europeu.
Finalmente, no quadro do Estado Pós-Social, a Administração Pública transformou-se numa Administração infraestrutural e reguladora, marcada pela contratualização e pela crescente delegação em entidades privadas. O surgimento das autoridades reguladoras independentes, a proliferação de parcerias público-privadas e a progressiva transferência de funções administrativas para entes não estatais alteraram o perfil clássico da Administração. Consequentemente, o contencioso administrativo teve de se adaptar a estas novas formas de atuação, deixando de estar centrado apenas no julgamento de atos unilaterais e passando a abranger relações jurídicas complexas, contratos administrativos e matérias regulatórias. Trata-se de um contencioso mais alargado, que acompanha a evolução do Estado contemporâneo e procura garantir, num contexto plural e difuso, a efetividade dos direitos dos particulares.
Em síntese, a evolução da Administração Pública no contexto do contencioso administrativo pode ser entendida como um percurso que acompanha a transformação do próprio Estado: do Estado Liberal, com a Administração autoritária e o contencioso restrito à anulação; ao Estado Social, com a Administração prestadora e a introdução de ações de condenação; até ao Estado Pós-Social, com a Administração infraestrutural e reguladora e um contencioso amplo, constitucionalizado e europeizado. Trata-se, em última análise, do caminho que permitiu ao contencioso administrativo libertar-se dos traumas do seu nascimento para se afirmar como verdadeira jurisdição de garantia dos direitos dos cidadãos face ao poder da Administração.
Síntese relativa ao primeiro tópico da matéria realizada pela aluna Francisca de Nóbrega Mendes - 140122042
Referências bibliográficas:
ALMEIDA, Mário Aroso de — Manual de Processo Administrativo, Coimbra: Almedina, 9ª edição
SILVA, Vasco Pereira da — O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2.ª ed., Coimbra: Almedina, 2009
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