(2º post) O Princípio da Boa Administração no Código do Procedimento Administrativo: Enquadramento, Conteúdo, Dimensão Europeia e como se relaciona com o contencioso administrativo.

 Introdução

O princípio da boa administração encontra-se atualmente consagrado no artigo 5.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), resultado de uma das inovações mais relevantes introduzidas pela revisão de 2015. Este princípio, de natureza orientadora da atividade administrativa, representa um avanço significativo na construção de uma Administração Pública mais eficiente, económica e célere.

Nos termos do n.º 1 do artigo 5.º do CPA, a atuação administrativa deve pautar-se pelos critérios de eficiência, economicidade e celeridade, enquanto o n.º 2 impõe à Administração o dever de se organizar de modo a aproximar os serviços das populações e a evitar formas de atuação burocratizadas.

O presente trabalho tem como objetivo proceder a uma breve análise deste princípio, abordando a sua origem e conteúdo normativo, a relevância jurídica e a possibilidade de controlo jurisdicional, bem como o seu paralelismo com o princípio da boa administração no Direito da União Europeia.

1. Enquadramento e Fundamentação do Princípio

A introdução do princípio da boa administração no CPA português encontra inspiração na doutrina italiana, especialmente no conceito de bom andamento (buon andamento) da Administração Pública, previsto no artigo 97.º da Constituição italiana. A reforma do CPA em 2015 procurou, assim, alinhar o direito administrativo português com esta orientação, incorporando um princípio que conjuga a eficiência da ação pública com o respeito pelos direitos dos particulares.

Historicamente, o artigo 10.º do antigo CPA já previa os princípios da eficiência e da desburocratização, orientando a Administração para a celeridade e economia processual. O artigo 5.º da versão atual vem consolidar e densificar estas exigências, conferindo-lhes um estatuto jurídico autónomo e integrando-as no conjunto dos princípios gerais da atividade administrativa.

A eficiência, conceito central deste princípio, deve ser entendida como a otimização dos meios utilizados pela Administração em função dos fins públicos que visa prosseguir. Implica, portanto, uma atuação que maximize resultados com o menor dispêndio de recursos, sempre em conformidade com a legalidade e com a proporcionalidade prevista no artigo 7.º do CPA.

Por sua vez, a economicidade traduz-se na gestão racional dos recursos públicos, evitando desperdícios, mas sem comprometer o regular funcionamento dos serviços. Já a celeridade apela à rapidez e agilidade da atuação administrativa, constituindo, aliás, objeto de autonomização no artigo 59.º do CPA.

Importa referir que o princípio da boa administração encontra também fundamento constitucional, nomeadamente nos artigos 81.º, alínea c) CRP (quanto à eficiência do setor público empresarial) e 267.º, n.º 1 CRP (no que toca à aproximação dos serviços às populações e à desburocratização).

 

2. Da Vinculação à Boa Administração e o seu Controlo Judicial

Durante muito tempo, entendeu-se que a boa administração dizia respeito apenas ao mérito da atuação administrativa, sendo, por isso, insuscetível de apreciação judicial. Tal entendimento assentava na clássica distinção entre legalidade e mérito: enquanto a legalidade é sindicável pelos tribunais, o mérito, ligado a juízos de oportunidade e conveniência, seria reservado à discricionariedade administrativa.

Todavia, com a consagração expressa do princípio no artigo 5.º do CPA, a sua juridicidade passou a ser amplamente reconhecida. Atualmente, a controvérsia desloca-se para a sua justiciabilidade, isto é, a possibilidade de o seu incumprimento ser apreciado pelos tribunais administrativos.

Uma parte da doutrina — entre a qual se incluem Freitas do Amaral e João Caupers — entende que o princípio da boa administração constitui um dever jurídico imperfeito: a Administração está vinculada ao seu cumprimento, mas a violação deste dever não gera, por si só, um direito subjetivo dos particulares suscetível de tutela jurisdicional. Assim, não caberia ao juiz apreciar se determinada decisão foi “mais eficiente” ou “melhor administrada”, sob pena de violar o princípio da separação de poderes (artigo 3.º do CPTA).

Outra corrente, contudo, defende que o princípio da boa administração é plenamente vinculativo e sindicável, podendo o tribunal verificar a conformidade da atuação administrativa com os critérios de eficiência, celeridade e economicidade, especialmente quando estão em causa direitos fundamentais ou desvios evidentes de racionalidade administrativa.

Embora não existam ainda decisões jurisprudenciais expressivas que apliquem o princípio de forma autónoma, esta segunda posição ganha força num contexto de crescente judicialização do mérito administrativo e de valorização dos princípios gerais como instrumentos de controlo da Administração.

3. O Princípio da Boa Administração no Direito da União Europeia

No Direito da União Europeia, a boa administração assume uma dimensão distinta e mais ampla. O artigo 41.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (CDFUE) reconhece expressamente o direito dos cidadãos a uma boa administração, elevando este princípio ao estatuto de direito fundamental.

A conceção europeia do princípio baseia-se, sobretudo, na jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE), que o foi densificando através de garantias como a imparcialidade, a transparência, o acesso à informação, o dever de fundamentação das decisões e a responsabilidade da Administração pelos danos causados.

Ao contrário do modelo português, centrado em critérios de eficiência e gestão de recursos, o princípio europeu privilegia garantias procedimentais e formais, assegurando a justiça e correção do processo decisório.

Não obstante as diferenças, o ordenamento jurídico português reflete várias das dimensões deste princípio europeu através de normas dispersas no CPA e na CRP, como:

• o princípio da imparcialidade (artigo 9.º do CPA e artigo 266.º, n.º 2 da CRP);
• o princípio da igualdade (artigo 6.º do CPA);
• o dever de celeridade (artigo 59.º do CPA);
• e o dever de fundamentação (artigos 152.º e 153.º do CPA).

Alguns autores, como Fausto de Quadros, sustentam que o artigo 41.º da CDFUE implica o reconhecimento de um direito fundamental à boa administração também no direito interno, enquanto outros, como Miguel Assis Raimundo, alertam para a diferença conceptual entre as duas abordagens.

Em qualquer caso, o ordenamento português deve assegurar um respeito pleno e efetivo por este princípio, tanto na dimensão substancial consagrada no CPA, como na dimensão procedimental garantida pelo direito europeu.

5. A Boa Administração e o Contencioso Administrativo

A consagração do princípio da boa administração no artigo 5.º do Código do Procedimento Administrativo tem também relevantes repercussões no domínio do contencioso administrativo. Com efeito, este princípio não se limita a orientar a atuação da Administração Pública, mas constitui igualmente um critério de controlo jurisdicional da legalidade dos atos administrativos.

No contexto do contencioso administrativo, o princípio da boa administração serve de parâmetro para aferir se a Administração atuou dentro dos limites da legalidade e da razoabilidade, respeitando os deveres de eficiência, economicidade e celeridade que lhe são impostos. A omissão ou o desrespeito desses deveres pode traduzir-se numa violação dos princípios da proporcionalidade e da imparcialidade, abrindo espaço à intervenção dos tribunais administrativos.

Os tribunais, ao apreciarem a legalidade dos atos, não substituem a Administração nos juízos de mérito ou de oportunidade, mas podem verificar se a decisão administrativa revela um desvio manifesto de boa administração, isto é, se é arbitrária, irrazoável ou contrária aos padrões mínimos de eficiência e correção exigidos pela lei. Deste modo, o princípio da boa administração aproxima-se do conceito de “erro manifesto de apreciação” utilizado na jurisprudência europeia, funcionando como limite material à discricionariedade administrativa.

Por outro lado, a boa administração também se projeta sobre o próprio funcionamento do processo contencioso, exigindo que este assegure a efetividade da tutela jurisdicional (artigo 268.º, n.º 4, CRP) e garanta um julgamento célere, justo e imparcial. Assim, tanto a Administração como os tribunais estão vinculados ao mesmo ideal de gestão pública eficiente e de respeito pelos direitos dos particulares.

Em síntese, o princípio da boa administração desempenha uma dupla função no contencioso administrativo: é simultaneamente um critério de legalidade do ato administrativo e um vetor de qualidade da justiça administrativa, reforçando a articulação entre boa governação e tutela jurisdicional efetiva.

Conclusão

A consagração do princípio da boa administração no artigo 5.º do CPA representa um marco na evolução do Direito Administrativo português, refletindo a transição de um modelo meramente legalista para um modelo orientado pela eficiência, responsabilidade e transparência.
Trata-se de um princípio que reforça a juridicidade da atuação administrativa, transformando parâmetros outrora considerados de mérito em critérios jurídicos de atuação e controlo.

Para além da sua função orientadora da atividade administrativa, a boa administração assume também relevância no domínio do contencioso administrativo, onde atua como critério de aferição da legalidade dos atos e decisões da Administração, permitindo aos tribunais avaliar desvios evidentes de racionalidade, proporcionalidade ou eficiência. Deste modo, o princípio contribui para a consolidação de uma justiça administrativa mais eficaz, transparente e próxima dos cidadãos.

A sua articulação com o princípio europeu da boa administração traduz a crescente europeização do Direito Administrativo, impondo à Administração Pública uma dupla exigência: agir bem e decidir corretamente.
Em suma, a boa administração deixou de ser apenas uma meta ética ou política para se afirmar como um dever jurídico estruturante, que condiciona e qualifica toda a atividade do Estado contemporâneo, refletindo-se tanto na ação administrativa como no seu controlo jurisdicional.

 

Referências Bibliográficas

1. M. Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo. O Novo Regime do Código do Procedimento Administrativo, 2.ª ed., Coimbra, Almedina.
2. Código do procedimento administrativo artigo 5º.
3. D. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 4.ª ed., Coimbra, Almedina, 2018.
4. F. de Quadros et al., Comentários à Revisão do Código do Procedimento Administrativo, 2.ª ed., Coimbra, Almedina, 2022.
5. Constituição da República Portuguesa, artigos 81.º, alínea c), e 267.º, n.º 1.
6. J. Caupers e V. Eiró, Introdução ao Direito Administrativo, 12.ª ed., Lisboa, Âncora Editora, 2016.
7. M. Assis Raimundo, “Os princípios no CPA e o princípio da boa administração, em particular”, in C. Amado Gomes, A. F. Neves e T. Serrão (coord.), Comentário ao Novo Código do Procedimento Administrativo, 5.ª ed., Lisboa, AAFDL Editora, Vol. I, 2020.
8. Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 41.º.
9. M. Aroso de Almeida, “O Provedor de Justiça como garante da boa administração”, in O Provedor de Justiça – Estudos, Lisboa, 2007.
10. V. Pereira da Silva e A. Salgado de Matos, “Caracterização do Direito Administrativo Nacional na Perspetiva do Direito Europeu – Portugal”, in Direito Constitucional e Direito Administrativo Sem Fronteiras, Coimbra, Almedina, 2019.