O recurso direto de anulação – génese, anatomia, carências e exéquias
Mariana Cabral, n.º 140122009
Para compreender a organização atual do Contencioso Administrativo em Portugal e, em especial, a ação de impugnação de atos administrativos, é necessário regressar ao seu precursor histórico, o recurso direto de anulação. Este instituto, cuja designação e prática foram marcados por traumas históricos, foi, durante muito tempo, o instrumento central do controlo da Administração. Concomitantemente, revelou tensões fundamentais entre duas lógicas, a do controlo objetivo do ato e a do controlo subjetivista protagonizado pela tutela dos direitos dos particulares. Deste modo, o Professor Vasco Pereira da Silva diagnostica a “crise de identidade” do recurso, já que o seu nome não correspondia à sua função real e prática. Além disso, não se poderá dizer que estaria em causa nem um recurso, uma vez que esta figura reunia características processuais de uma ação, nem somente uma anulação.
Valerá a pena ter em conta que a distinção entre contencioso objetivo e contencioso subjetivo teve origem no século XIX e foi consolidada por correntes como a Escola de Bordéus (Duguit), ressoando fortemente na realidade francesa do recours pour excès de pouvoir. Em Portugal, o enquadramento objetivista traduziu-se no recurso direto de anulação, um meio processual pensado para submeter o ato administrativo ao crivo da legalidade e, assim, tutelar interesses públicos e coletivos que não se reduzissem a pretensões individuais. Ao longo do século XX, contudo, a prática distanciou-se da tradição e o recurso foi acumulando funções, o seu objeto possível foi expandindo e aproximou-se de um híbrido entre administração e jurisdição.
Tradicionalmente, o recurso direto de anulação era caracterizado como um processo dirigido ao ato, sendo o seu objeto a validade ou invalidade do ato administrativo em si e não exclusivamente a defesa de um direito subjetivo do particular que recorresse da atuação administrativa. Nesta ótica, a Administração aparecia mais como autoridade administrativa recorrida do que como parte adversa, e o juiz limitava os seus poderes à apreciação da legalidade e, eventualmente, à anulação do ato. Porém, na prática, verificavam-se fenómenos que tornavam a categoria problemática: sentenças de mera apreciação (declaração de nulidade), sentenças constitutivas (anulação com reposição da situação anterior), sentenças com conteúdo que extrapolava a mera destruição do ato do ordenamento jurídico. Assim se explica que o Professor Vasco Pereira da Silva, ao sublinhar esta disparidade gritante entre a denominação e a realidade, defenda a tese de que o recurso direto de anulação não só “não é um recurso” como “não é apenas de anulação”.
Todavia, observamos igualmente neste instituto ancestral virtudes incontestáveis que explicam a sua centralidade histórica, nomeadamente a defesa da legalidade pública que propiciava ao sujeitar atos administrativos ao exame judicial objetivo. Assim, esta figura contribuía para a proteção do princípio da legalidade que tanto legitima o exercício do poder público como o vincula. Também a proteção de bens coletivos que providenciava é de louvar. O assegurar de interesses difusos, a título de exemplo, o ambiente, o urbanismo e o património, não dependiam da iniciativa de um titular individual, permitindo-se desta forma que tais bens fossem objeto de controlo judicial mesmo sem uma titularidade subjetiva individualizada. E ainda, pretendia-se que a declaração de invalidade produzisse efeitos que inibissem a Administração de praticar novamente atos com iguais vícios, conferindo, assim, eficácia prospetiva às decisões. Tal pretensão motivou a formulação do conceito de caso julgado pela doutrina objetivista, nomeadamente, pelo Professor Marcelo Caetano.
A prática do recurso revelou, no entanto, variadas carências críticas, a designação enganadora e confusão institucional eram, como vimos, debilitantes. Embora denominado recurso, comportava funções de ação de primeira instância, sendo que a separação efetiva entre Administração e justiça apenas se consolida com a Constituição de 1974 e sobretudo com reformas posteriores, sobretudo a de 2002-2004. Até lá, persiste a lógica da “justiça delegada” e da promiscuidade administrativa-jurisdicional. Efetivamente, na esmagadora maioria dos casos, o ato recorrível já se encontrava em execução quando o processo dava início, por exemplo, a demolição urbanística. Uma sentença de anulação ex post, naturalmente, não repara automaticamente os efeitos materialmente consumados. A restituição da situação anterior requeria procedimentos executivos suplementares, tornando a tutela formalmente reconhecida praticamente inútil em muitos casos. O Professor Freitas do Amaral e outros já haviam salientado esta lacuna. A dependência do processo documental e a escassa abertura à prova nova dificultavam o exame de omissões complexas ou de factualidades supervenientes, reduzindo a capacidade do tribunal para efetivar remédios eficazes.
Por outro lado, a doutrina dividia-se quanto à extensão dos efeitos da sentença. Enquanto alguns defendiam uma eficácia erga omnes sempre que a fundamentação fosse objetiva, outros admitiam apenas uma eficácia inter partes quando a decisão se ancorasse em fundamentos subjetivos. Esta incerteza alimentou ademais a insegurança jurídica e debilitou a força inibidora da decisão. Além do mais, a falta de meios especializados que permitissem remédios adequados e articulados acabava por obrigar o recurso a concentrar múltiplas funções, como observado anteriormente. Esta sobrecarga acentuou a insuficiência do instrumento face às exigências do Estado moderno.
Por outras palavras, face a estas fragilidades, a reforma do Contencioso Administrativo, culminando na substituição do recurso direto de anulação pela ação de impugnação de atos administrativos no novo quadro do Código de Processo Administrativo, operou uma transformação funcional e terminológica vital. O legislador acolheu as críticas acertadas da doutrina, preservando o núcleo da tutela da legalidade, mas ampliando e modernizando o instrumento para permitir a cumulação de pedidos, mecanismos mais eficazes de execução e meios adequados para atacar omissões regulatórias. Como o Professor Vasco Pereira da Silva articula, estamos perante uma “homenagem póstuma” do legislador ao antigo recurso, o seu nome poderá ter sido repudiado enfim, mas muitos dos seus traços foram incorporados e expandidos.
Finalmente, o recurso direto de anulação foi ancestral e formativo, guardou e transmitiu o espírito do controlo objetivo da Administração, mas foi também sintomático de tensões que a evolução do Estado e do Direito não permitiu perpetuar. A ação de impugnação contemporânea é, em boa medida, a resolução técnica desse problema, acolhe a defesa da legalidade e dos bens coletivos, concede aos tribunais instrumentos materiais e processuais mais aptos a produzir efeitos realistas, e dissolve a confusão terminológica que, durante muito tempo, travou uma efetiva tutela jurisdicional. Assim, afirmar que o recurso evoluiu para a ação de impugnação é justo funcionalmente, o novo instituto absorveu as funções essenciais do ancião e corrigiu os seus vícios práticos, salvaguardando, logo, a finalidade basilar do controlo administrativo, isto é, proteger a legalidade e o interesse público.
Bibliografia
Pereira da Silva, Vasco
- A Natureza Jurídica do Recurso Directo de Anulação, Almedina, Coimbra, 1985
- Estudos de Direito Público n.º 16: O Recurso Directo de Anulação – Uma Acção Chamada Recurso, Cognitio, 1987
- O Contencioso do Administrativo no Divã da Psicanálise, Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo, Almedina, Coimbra, 2ª edição, 2013
- Para um Contencioso Administrativo dos Particulares - Esboço de uma Teoria Subjectivista do Recurso Directo de Anulação, Almedina, Coimbra, 1989
- Temas e Problemas de Processo Administrativo - Intervenções do Curso de Pós-graduação sobre o Processo Administrativo (“e-book”), ICJP, Lisboa, 2010
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