Traumas e transformação: a evolução da justiça administrativa - 1º Publicação

O Direito Administrativo não nasceu como uma garantia dos cidadãos, pelo contrário, surgiu como manifestação do poder de uma Administração todo-poderosa, concebida para se proteger a si mesma e impedir que fosse controlada pelos tribunais. Nos seus primórdios, os tribunais administrativos não eram verdadeiros tribunais: eram órgãos administrativos que exerciam uma função jurisdicional aparente. Só muito mais tarde o juiz administrativo se tornou um verdadeiro juiz, dotado de poderes equivalentes aos da jurisdição comum. Em Portugal, embora a Constituição de 1976 tenha reconhecido formalmente a jurisdição administrativa, só com a reforma de 2002/2004 do contencioso administrativo se consolidou a sua plena autonomia e eficácia. 

Tal como acontece com as pessoas, também nas instituições uma infância difícil deixa marcas. O Direito Administrativo carrega ainda hoje cicatrizes fundadoras que ajudam a compreender os seus traços atuais. Um dos traumas mais significativos surgiu na Revolução Francesa. Apesar da lógica liberal da separação de poderes, os revolucionários proibiram os tribunais de julgar a Administração, criando uma situação de promiscuidade em que a Administração se julgava a si própria. Era o sistema do administrador-juiz: quem praticava o ato decidia também sobre a sua legalidade. Portalis resumiu essa lógica autoritária numa frase célebre de 1790: “Juger l’administration, c’est encore administrer.” Esse foi o pecado original da justiça administrativa, marcada pela negação de uma jurisdição independente e pela confusão entre administrar e julgar.

Em França, só em 1799 Napoleão criou o Conselho de Estado, que acumulava funções consultivas e contenciosas, mas a sua independência era ilusória: até 1872, as decisões em matéria contenciosa tinham de ser homologadas pelo Executivo. Foi apenas com a lei de 24 de maio de 1872 que o Conselho passou a decidir em termos finais, ainda assim dentro de uma cultura híbrida entre administração e justiça. Em Portugal, a lógica não foi muito diferente. A Revolução Liberal de Mouzinho da Silveira estabeleceu um contencioso privativo da Administração, e durante décadas os tribunais administrativos funcionaram dependentes da Presidência do Conselho de Ministros. Até 2004, vigorava ainda uma limitação herdada do século XIX: “toda a anulação, nada mais senão a anulação.”

Outro trauma histórico foi o Acórdão Blanco, de 1873, pelo Tribunal de Conflitos francês. O caso envolveu a pequena Agnès Blanco, de cinco anos, gravemente ferida por um vagão de uma empresa pública de tabaco em Bordéus. O tribunal declarou-se incompetente para aplicar as regras do direito civil comum e afirmou que a responsabilidade do Estado devia ser regulada por regras próprias, de natureza administrativa. Assim nasceu a responsabilidade civil administrativa, mas à custa da recusa de uma indemnização imediata à vítima. Em Portugal, esta lógica prolongou-se na distinção entre atos de gestão pública, sujeitos ao regime da responsabilidade civil administrativa, e atos de gestão privada, sujeitos ao direito civil comum — distinção defendida por Marcello Caetano, que contribuía para uma realidade esquizofrénica que apenas foi mitigada pela Lei n.º 67/2007 – Lei da responsabilidade civil pública.

Ainda hoje encontramos resquícios desse passado autoritário. Durante muito tempo vigorou o privilégio da executoriedade dos atos administrativos: a Administração impunha-se unilateralmente e os particulares eram apenas destinatários passivos. Se no século XIX essa lógica se compreendia, hoje a realidade é outra. A maioria dos atos da Administração são favoráveis e apenas em situações específicas, como atos de polícia ou medidas de urgência em saúde e ordem pública, se justifica a executoriedade. Ainda assim, persistem formalismos que soam a ecos dessa infância difícil, como o facto de o Supremo Tribunal Administrativo funcionar, em certos casos, simultaneamente como tribunal de primeira instância e de recurso.

A história da justiça administrativa pode também ser lida em três grandes fases. Primeiro, o momento da promiscuidade, o “pecado original”, marcado pela confusão entre Administração e justiça. Depois, o batismo, no início do Estado social, quando os órgãos de controlo da Administração passaram a ser verdadeiros tribunais, independentes e dotados de jurisdição plena, embora logo confrontados com a incapacidade de acompanhar a expansão do Estado providência. Por fim, o momento da confirmação, o “crisma” do contencioso administrativo, associado à crise do Estado social e à emergência de novos direitos fundamentais, como o ambiente, o urbanismo ou o digital. A Administração tornou-se também infraestrutural, reguladora e, em certos casos, legisladora, atuando em articulação com entidades privadas e parcerias público-privadas.

Nesta última fase, afirma-se a plenitude dos poderes do juiz perante a Administração, garantindo um contencioso pleno e efetivo. Esse processo dividiu-se em dois momentos: primeiro, a constitucionalização, com as constituições a preverem expressamente a justiça administrativa; depois, a europeização, em que o Tribunal de Justiça da União Europeia passou a intervir para assegurar uma tutela jurisdicional efetiva.

O percurso do Direito Administrativo mostra como um ramo do direito pode nascer de traumas e, ao longo do tempo, transformar-se profundamente. De uma justiça que servia sobretudo para proteger a Administração passou-se para uma justiça administrativa que procura equilibrar as relações entre o poder público e os particulares. Hoje, o verdadeiro desafio é consolidar esse equilíbrio e garantir que o interesse público só se realiza com pleno respeito pelos direitos fundamentais.

Referências:

SILVA, Vasco Pereira, 2009, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo, 2.ª ed., Edições Almedina, Coimbra

Texto elaborado com base nas aulas lecionadas na disciplina de Contencioso administrativo pelo Prof. Dr. Vasco Pereira da Silva, no ano letivo 2025/2026, na Universidade Católica Portuguesa

Realizado por: Viviana Rocha – 140122222