(2.º post) Uma Trilogia Jurídico-Sentimental

 

     Era uma vez o Contencioso Administrativo português — uma criatura tímida, criada à sombra do princípio da separação de poderes, que cresceu com medo de dar ordens à Administração. Os tribunais, disciplinados como alunos num colégio interno jurídico, não se atreviam a dizer à Administração o que fazer. Isso seria visto como uma ousada (e proibida) incursão no reino alheio.

     Efetivamente, o Senhor Professor Vasco Pereira da Silva descreveu esta fase como os “traumas de infância do Contencioso Administrativo”: a eterna confusão entre aquilo que os tribunais podiam julgar e aquilo que só a Administração podia fazer — nomeadamente, os seus caprichos discricionários. Condenar a Administração à prática de atos devidos era aceitável; substituí-la, nem pensar. A fronteira era clara: julgar sim, mandar não. Mas então...surge o Estado Social. E a Administração, outrora uma executora obediente, transforma-se numa espécie de “Super-Nanny” pública: presta, constrói, regula e até se intromete no quotidiano dos particulares (sempre para o bem comum, claro). De repente, as omissões administrativas deixaram de ser “silêncios inocentes” e passaram a ter peso jurídico. O velho recurso de anulação, sozinho, parecia um Nokia 3310 numa era de smartphones: resistente, mas manifestamente insuficiente.

     Ademais, a teoria da separação de poderes também entrou em crise de meia-idade. Já ninguém acreditava no conto de fadas do legislador que cria todo o direito, o administrador que apenas executa e o juiz que controla à distância. A nova palavra de ordem era “equilíbrio”: um jogo de pesos e contrapesos, mais próximo de uma dança coordenada do que de um muro entre funções estatais.

     Chega a revisão constitucional de 1997. O artigo 268.º (n.os 4 e 5) da CRP recebe um upgrade: os cidadãos ganham o direito não só de dizer “Isto está errado!”, mas também de exigir “Façam o que deviam ter feito!”. A tutela jurisdicional efetiva deixou de ser um slogan e passou a ser um direito com dentes. O CPTA, sempre atento, entra em cena com os artigos 66.º e seguintes. E de repente, os tribunais administrativos deixam de ser meros espectadores e passam a ter poderes de plena jurisdição. Aroso de Almeida regista este momento como quem assiste ao clímax de uma novela jurídica: “E foi assim que os tribunais se emanciparam”.

     De facto, o artigo 66.º do CPTA é claro: esta ação serve para duas situações típicas de telenovela administrativa. Por um lado, a omissão ilegal quando a Administração faz orelhas moucas e, por outro lado, a recusa ilegal quando se pratica um ato desfavorável que devia ser favorável (basicamente, quando é do contra). Já Vieira de Andrade, numa leitura generosa, diz que “ato devido” não é só aquele rigidamente vinculado. Há também os casos em que, mesmo com alguma margem discricionária, as circunstâncias tornam a emissão do ato juridicamente obrigatória. Ou seja: às vezes a Administração tem liberdade… mas não assim tanta.

     Quanto ao objeto do processo, esqueçamos o ato administrativo como protagonista. No processo de condenação, a estrela é a pretensão do particular. O tribunal não está a rever um ato: está a avaliar a relação entre Administração e administrado, para descobrir que ato devia ter existido, mas não foi praticado.

É um pouco como aqueles programas de “Casas de Sonho”: o juiz não derruba paredes por diversão, apenas redesenha a planta para que corresponda ao projeto legal. Se, no meio do processo, a Administração finalmente se mexer e emitir um indeferimento, o autor pode ampliar a causa de pedir — porque ninguém gosta de uma reforma a meio da obra sem reajustar o orçamento jurídico.

     Ademais, há que realizar o ritual antes do feitiço. De facto, antes de lançar a ação, o particular tem de fazer o gesto solene: apresentar um requerimento. A partir daí, ter-se-á três cenários possíveis (art. 67.º, CPTA): o Silêncio administrativo puro — tipo “visto” azul sem resposta; a recusa expressa ou implícita — um “não” mais ou menos elegante; e o ato positivo insuficiente — quando a Administração faz… mas mal ou aquém do esperado. Assim, o famoso indeferimento tácito, antes a única tábua de salvação, começa a parecer uma relíquia. Como diz Aroso de Almeida, não é mais necessário inventar um ato só para poder impugná-lo. A ação condenatória substitui a ficção pela realidade jurídica. Reforma de 2015? Adicionou mais flexibilidade: há até casos em que já nem é preciso requerimento prévio. A autonomia processual chega finalmente à maioridade.

     E quanto á legitimidade e prazos? Quem pode e quando pode? Qualquer titular de um direito ou interesse legalmente protegido pode entrar nesta dança processual (artigo 68.º, CPTA). Junta-se o Ministério Público, pessoas coletivas, órgãos administrativos e até autores populares — é um verdadeiro baile jurídico pluralista.

Ainda assim, os prazos também têm o seu charme: quanto à omissão, o prazo associado é um ano após o prazo legal. Por sua vez, quanto à Recusa ou substituição de ato positivo, o prazo associado é de três meses, um “match” perfeito com os prazos de impugnação clássicos.

     Para além disso, podemos dizer que, relativamente aos poderes de Pronúncia, os juízes têm limites (mas não muitos). Ora, em primeiro lugar, o tribunal pergunta: “Isto é vinculado ou envolve valorações administrativas?”. Por um lado, se for discricionário, limita-se a dar orientações gerais — como um professor paciente. Por outro lado, se for vinculado, diz exatamente qual o ato que deve ser praticado: discricionariedade zero, tolerância zero. E se a Administração teimar em não cumprir? O CPTA tem um truque na manga: processo executivo e até sentença substitutiva, se o conteúdo do ato for estritamente definido (art. 167.º, n.º 6).

     Como não podemos acabar com um final (quase sempre) feliz, a ação de condenação à prática de ato devido é, em termos jurídicos, uma história de empoderamento: dos tribunais, dos cidadãos e do próprio Contencioso Administrativo, que finalmente supera os seus traumas infantis e assume o seu papel de adulto funcional. Assim, o legislador mostra clara preferência por este meio (art. 51.º, n.º 4, CPTA), mas sem se esquecer de pôr travões bem posicionados para evitar que o juiz se transforme num “super-administrador”. O artigo 71.º CPTA é o travão de mão deste carro jurídico potente.

     Poder-se-á concluir, então, que o que temos é uma coreografia delicada: tutela jurisdicional efetiva de um lado e respeito pela separação de poderes do outro. E, surpreendentemente, funciona — com alguma elegância e uma pitada de ironia jurídica.