(1ª publicação) A crítica à distinção entre ações “comum” e “especial” na versão 2004 do CPTA

     A versão originária do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) instituiu um modelo de contencioso administrativo assente na dualidade entre “ação comum” e “ação especial”. Esta opção legislativa visava a distinguir as vias processuais aplicáveis consoante a forma de atuação administrativa— nomeadamente atos administrativos, regulamentos, contratos e responsabilidade civil extracontratual. Todavia, a doutrina, e em especial Vasco Pereira da Silva, identificou nessa construção uma opção metodológica profundamente inadequada, por assentar num critério substantivo e não processual de distinção. 

O legislador de 2004 estruturou o contencioso administrativo em função da natureza da atuação da Administração, e não segundo o pedido formulado pelo autor. Assim, a chamada ação especial destinava-se a impugnar atos administrativos e regulamentos, enquanto a ação comum abrangia matérias contratuais e de responsabilidade civil. Para professor Vasco Pereira da Silva, esta opção traduzia um equívoco de base: em processo judicial, o elemento qualificativo da ação não é a conduta administrativa que lhe dá origem, mas sim o tipo de tutela jurisdicional pretendida — isto é, o pedido de anulação, de condenação, de declaração ou de execução. O critério de distinção deveria ser processual e não substantivo, sob pena de destruir a coerência do sistema processual e de fragilizar a função garantística do contencioso. 

Ao mesmo tempo, o autor criticou as denominações adotadas — “ação comum” e “ação especial” — por constituírem um empréstimo terminológico do processo civil, desajustado à autonomia conceptual do contencioso administrativo. Isto gerou confusão terminológica e metodológica, sugerindo uma diferenciação de regimes que, na prática, não se verificava, uma vez que ambas as ações admitiam todos os tipos de pedidos possíveis, o que tornava a distinção meramente artificial. Daqui resultava uma contradição interna: a duplicação de ações carecia de fundamento lógico, uma vez que nenhuma das modalidades impunha restrições materiais ao conteúdo das pretensões deduzidas. 

Outro ponto central da crítica do professor Vasco Pereira da Silva prende-se com a incompletude regulatória da ação comum. O CPTA de 2004 apenas disciplinava a ação especial, remetendo a ação comum para o regime do Código de Processo Civil (CPC), o que comprometia a autonomia científica e funcional do processo administrativo. Esta remissão gerava insegurança jurídica e dificultava a determinação das regras aplicáveis, configurando uma solução híbrida e conceptualmente inconsistente. Além disso, na ação especial, o legislador restringia o papel do juiz a um controlo de mera legalidade, em detrimento do modelo de plena jurisdição que o autor defendia, segundo o qual o tribunal deve poder substituir-se à Administração e assegurar a tutela efetiva dos direitos e interesses legalmente protegidos. 

Em suma, a estrutura binária do CPTA de 2004 foi considerada por professor Vasco Pereira da Silva inorgânica, contraditória e tecnicamente inadequada, porque combinava dois critérios de distinção — um substantivo e outro processual, gerando uma duplicação desnecessária de ações e uma confusão na delimitação dos respetivos regimes. A doutrina defende, em alternativa, a construção de um modelo unificado de ação administrativa, em que as modalidades se distinguissem exclusivamente em razão do pedido e dos efeitos jurídicos pretendidos, assegurando a coerência dogmática do sistema e a efetividade da jurisdição administrativa. 

A reforma de 2015 do CPTA veio acolher, em larga medida, esta posição crítica. O legislador abandonou a distinção entre ação comum e especial e passou a estruturar o contencioso em torno de uma ação administrativa única, suscetível de comportar diferentes pedidos — anulatórios, condenatórios, declarativos ou executivos —, de acordo com a finalidade concreta da tutela requerida. Deste modo, a revisão legislativa concretizou o modelo preconizado por professor Vasco Pereira da Silva, superando a duplicação conceptual e afirmando um contencioso administrativo coerente, sistematicamente unificado e de plena jurisdição, conforme aos princípios da tutela jurisdicional efetiva e da plenitude do controlo judicial da Administração Pública. 

 

    Este post foi elaborado com base nos apontamentos das aulas de Contencioso Administrativo do professor Vasco Pereira da Silva. 

Chon Ieong Chao, 140122007