A evolução do contencioso administrativo: de Agnès Blanco ao caos português pré-2007

 Há histórias que mudam o Direito. A da pequena Agnès Blanco, atropelada em 1873 por um vagão de uma tabaqueira pública francesa, é uma delas. A sua tragédia infantil inaugurou outra infância — a do instituto da responsabilidade civil no seio do contencioso administrativo — igualmente traumática.

O Tribunal Civil de Bordéus declarou, desde o início que não era competente. Afinal, o Estado não se encontrava em posição de igualdade com os particulares, e o Código Civil só se aplicava a estes. A jurisdição administrativa, chamada a intervir, responde da mesma maneira, pelo que, se ouve, por último, o Tribunal de Conflitos.  

O Tribunal de Conflitos acaba por decidir que a competência era efetivamente administrativa, o que se tornou um ponto positivo desta sentença, permitindo alargar o âmbito do contencioso administrativo, mas afirmando que, efetivamente, não existia direito aplicável e que seria preciso criar um regime próprio de responsabilidade do Estado. Uma pequena vitória: o contencioso deixava de ser só sobre “atos” e passava a abarcar também ações técnicas geradoras de dano.

Se trouxermos esta história para Portugal de 1976, o enredo não melhora. Um acidente com um automóvel da Administração?

O tribunal judicial diria não ser competente, por existir em portugal jurisdição administrativa e estarmos perante um ato de gestão pública mas o  Supremo Tribunal Administrativo, por sua vez, devolvia a bola para outro lado,  alegando que, apesar de se tratar de um automóvel ao serviço da administração, um acidente seria um ato de gestão privada, pelo que deveria ser tratado pelo tribunal judicial.

E a pequena Agnes continuaria, também em Portugal, a atravessar passadeiras de tribunal em tribunal sem que ninguém quisesse pegar no processo.

Esta distinção entre gestão pública e gestão privada é nos trazida pelos Professor Marcelo Caetano e Paulo Cunha — que, segundo o Professor Vasco Pereira da Silva, foi um verdadeiro “disparate esquizofrénico”. Não havia critério para separar estas duas categorias, e a tentativa de aplicação desta distinção pelos tribunais levaria-os a decidir com lógicas absurdas: se o carro fosse militar, era gestão pública; se fosse do ministro, dependia de ele ir lá dentro. A verdade é que o que era mesmo necessário era adotar uma solução uniformizadora, até porque, falando-se sempre de atos praticados no exercício da gestão administrativa, todos teriam carácter público. 

Entre 1976 e 2007, o contencioso viveu como uma criança órfã: sem critério, sem unidade e com decisões que dependiam mais do acaso do que da dogmática.

 Em 2002/2004 surge uma tentativa de cura com a reforma do CPTA, o medo de a dúvida e a incerteza se manter era tanta que o legislador, decide legislar  que os tribunais administrativos eram competentes “logo que exista responsabilidade civil pública”. Ora esta tentativa de solução acabou por prolongar o problema, porque, na prática, a competência deixava de ser um pressuposto do processo para passar a depender do resultado final da ação, como se o tribunal tivesse primeiro de adivinhar quem ia ganhar para saber se podia julgar. 

Chama a atenção o Professor Vasco Pereira da Silva para o absurdo que seria a solução caso estivéssemos perante um pedido reconvencional.  Nesses casos, a Administração, confrontada com o pedido de indemnização, podia alegar que o lesado também contribuiu para o dano. Ao fazê-lo, admitia parcialmente a sua própria responsabilidade. Ora, essa admissão bastava para preencher o critério de “responsabilidade civil pública”. A consequência lógica seria que, se o processo estivesse num tribunal judicial teria agora de ser remetido para o tribunal administrativo. Assim, um simples articulado da Administração tinha o potencial de alterar a competência a meio do processo, o que comprometia gravemente a estabilidade e segurança jurídica. É esta dança sucessiva entre tribunais que o Professor Vasco Pereira da Silva considera inadmissível, pois demonstra que um pressuposto processual fundamental estava a ser condicionado pela dinâmica interna da própria causa.

Só com a Lei n.º 67/2007 é que finalmente se dá estabilidade à criança-trauma do contencioso, criando um regime unitário de responsabilidade civil da Administração Pública, incluindo função administrativa, legislativa e jurisdicional. 

Mais de 150 anos depois de Agnès Blanco. 

Infelizmente, hoje, a adolescência do sistema continua turbulenta — decisões que demoram décadas, arbitragens necessárias criadas pelo Governo, dúvidas interpretativas persistentes sobre o artigo 1.º, n.º 3. Mas comparado com a infância caótica que começou em Bordéus, sobrevivemos. 

Maria Francisca de Carvalho Alexandre Amaral Guilherme

nº 140122057