As providências cautelares no contencioso administrativo português surgem como pontes erguidas sobre o vazio que separa o direito proclamado da justiça que chega a tempo. Durante décadas, o processo administrativo viveu sem este mecanismo essencial, discutia-se o mérito quando já pouco havia para salvar, e a Administração avançava protegida pelo antigo privilégio da execução prévia, esse dogma segundo o qual os atos administrativos se executam primeiro e se discutem depois, deixando ao particular apenas as ruínas de um direito violado.
A Europa olhou para este sistema com crescente inquietação. A partir dos anos 90, o Tribunal de Justiça da União Europeia começou a condenar Estados que não asseguravam meios cautelares eficazes, invocando a igualdade entre as partes, a imparcialidade judicial e a necessidade de que a sentença final tivesse ainda utilidade. Não basta julgar "bem": é preciso que a decisão ainda sirva de algo. O movimento europeu impulsionou reformas profundas e é neste vento que nasce a reforma portuguesa de 2002/2004, que moderniza o processo administrativo e abre espaço à tutela cautelar. Mas é apenas com a reforma de 2015 que o regime fica verdadeiramente consolidado. O legislador quis criar um processo simples, baseado num requerimento preliminar, com prova sumária e decisão célere, garantindo que o tempo já não fosse o maior adversário dos direitos fundamentais no domínio administrativo.O coração do sistema, contudo, está no artigo 120.º, onde se abandona de vez a antiga lógica das presunções (uma herança problemática da reforma de 2002/2004) e se assume, com frontalidade, que as providências cautelares não são um juízo de legalidade, mas um juízo de mérito e de comparação entre prejuízos.
Mas neste edifício moderno permanece um corpo estranho: o artigo 128.º do CPTA, um resquício direto do antigo privilégio da execução prévia que compromete a coerência do sistema. Nos casos em que se pede a suspensão da eficácia de um ato administrativo, a regra é, à primeira vista, benéfica ao particular: a suspensão opera automaticamente. Contudo, este benefício evapora-se imediatamente quando se lê o restante do artigo: se a Administração, no prazo de quinze dias, emitir uma resolução fundamentada afirmando que a suspensão causa grave prejuízo para o interesse público, então o ato deixa de estar suspenso, independentemente de qualquer intervenção judicial. Ou seja, a Administração torna-se juiz de si própria. São nos dadas várias propostas para resolver esta anomalia, por um lado os Professores Vieira de Andrade e Sérvulo Correia sugeriam reduzir este mecanismo aos casos em que houvesse estado de necessidade, mas na verdade isto pouco adiantaria, porque perceber se estaríamos, ou não, perante um caso de estado de necessidade, continuava a estar sob o controlo da Administração. Por outro lado, surge ainda a sugestão de instaurar um processo contra a própria resolução, uma vez que esta consubstancia um ato administrativo e, portanto, sendo ilegal, poderia ser impugnada – ora, esta solução será contraproducente porque o que se pretende com com a providência cautelar é que o processo seja o mais célere possível, o que não acontecerá se se instaurar uma nova ação.
A forma mais indicada de contornar este problema será mesmo a proposta pelo Professor Vasco Pereira da Silva, não intentar uma providência cautelar de suspensão de eficácia. Será mais benéfico ao particular escolher qualquer outra como, por exemplo, pedir o afastamento de todas as consequências que tiverem ocorrido com base no ato lesivo, uma vez que o artigo 128º apenas é aplicável nos casos de suspensão de eficácia.
Apesar destes desvios, o regime cautelar representa uma das grandes conquistas do contencioso administrativo português. Permite suspender atos, impedir obras, travar adjudicações, obrigar à prática provisória de atos ou à adoção de comportamentos imediatos quando a inércia administrativa ameaça direitos. Pela primeira vez na história deste ramo do direito, é possível garantir que a sentença final não chegue tarde demais.
No fundo, as providências cautelares são um gesto de resistência contra o tempo.
Maria Francisca de Carvalho Alexandre Amaral Guilherme
nº140122057
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