(1ª Publicação) Decisões sem Rosto: A Inteligência Artificial e o Dever de Fundamentação

Ao longo das últimas décadas, a inteligência artificial (IA) afirmou-se como uma das inovações tecnológicas mais transformadoras da sociedade contemporânea, projetando-se sobre praticamente todos os domínios da vida social, económica e jurídica. No âmbito do Direito, o seu impacto tem vindo a revelar-se de forma particularmente expressiva, tanto na metodologia de trabalho dos juristas como na forma como a Administração Pública decide e interage com os cidadãos. Inicialmente concebida como instrumento de apoio técnico e analítico, a IA passou a exercer funções dotadas de crescente autonomia, suscitando profundas reflexões de natureza ética, jurídica e institucional. Assim, a presente análise parte da premissa de que, embora a inteligência artificial possa representar uma mais-valia para o Direito Administrativo pela sua eficiência e capacidade analítica, a sua utilização exige uma regulamentação rigorosa e uma reflexão aprofundada acerca dos deveres estruturantes da Administração Pública, em especial os deveres de fundamentação, transparência e responsabilidade.

Neste contexto, impõe-se situar o debate no âmbito do Contencioso Administrativo, ramo essencial do Direito Público, destinado a assegurar o controlo jurisdicional da legalidade da atuação administrativa. À luz do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), a atividade administrativa, ainda que mediada por sistemas algorítmicos, permanece vinculada ao princípio da legalidade, consagrado no artigo 266.º n.º 2 CRP, segundo o qual a Administração deve atuar em obediência à lei e ao Direito, prosseguindo o interesse público e salvaguardando os direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos. A interferência da IA nos processos decisórios públicos introduz, todavia, uma nova camada de complexidade que reclama o reforço da tutela jurisdicional efetiva, prevista no artigo 268.º n.º 4 CRP.

Desde o seu aparecimento, a IA foi gradualmente penetrando no domínio jurídico, inicialmente através da automação de processos e do tratamento massivo de dados. As primeiras aplicações consistiam em sistemas de apoio à decisão, aptos a identificar padrões em extensas bases de dados legais e administrativas. No campo do Direito Administrativo, tais instrumentos auxiliam, em fase inicial, a triagem de pedidos, o controlo de prazos ou a elaboração de relatórios técnicos, contribuindo para uma maior eficiência e celeridade procedimental. Com o tempo, os algoritmos adquiriram maior sofisticação e começaram a intervir em processos decisórios propriamente ditos, o que suscita delicadas questões de legitimidade e conformidade com os princípios estruturantes do Estado de Direito.

O impacto da IA no universo jurídico é hoje profundo e multifacetado. No domínio administrativo, os sistemas algorítmicos prometem ganhos de eficiência, objetividade e imparcialidade, reduzindo margens de erro humano e encurtando procedimentos burocráticos. A digitalização da Administração e a incorporação de mecanismos decisórios automatizados podem, em tese, concretizar o princípio da boa administração consagrado no artigo 41.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e amplamente acolhido na jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE). Tal princípio impõe à Administração uma atuação eficaz, célere, proporcional e transparente, em equilíbrio entre a eficiência técnica e o respeito pelos direitos fundamentais dos administrados.

Contudo, a mesma transformação tecnológica gera novas formas de opacidade decisória e potencia riscos de injustiça automatizada, ao dissociar as decisões administrativas de uma vontade humana claramente imputável. Essa despersonalização fragiliza a legitimidade democrática da Administração e compromete o conceito clássico de vontade administrativa, elemento essencial do ato administrativo - como salientava Diogo Freitas do Amaral, a vontade administrativa é elemento essencial do ato administrativo, sem o qual não há decisão juridicamente imputável ao Estado. A substituição dessa vontade por um algoritmo implica, pois, uma erosão conceptual do próprio ato administrativo.

No plano prático, a presença da IA no Direito Administrativo manifesta-se, por exemplo, em sistemas automatizados de análise de pedidos de prestações sociais, licenças ou autorizações, bem como em algoritmos destinados a avaliar riscos de incumprimento contratual ou de fraude. Tais instrumentos, embora úteis, levantam sérios desafios jurídicos quando operam de forma opaca ou sem supervisão humana. Com efeito, à luz do Direito Administrativo, uma decisão baseada em IA que não explicite os critérios utilizados nem permita o escrutínio da sua lógica interna constitui uma violação do dever de fundamentação previsto no artigo 152.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA). Tal omissão configura um vício gerador de anulabilidade, nos termos do artigo 163.º do mesmo diploma, conjugado com o artigo 51.º do CPTA, por violação do dever de fundamentação e, consequentemente, do princípio da legalidade.

Apesar dos seus benefícios, a IA está longe de ser perfeita e mostra-se suscetível de reproduzir preconceitos estruturais. A fundamentação é, por essência, um ato discursivo e racional, próprio de uma vontade humana esclarecida; os algoritmos, pelo contrário, limitam-se a reproduzir padrões extraídos dos dados que os alimentam. Assim, a Administração corre o risco de delegar a sua função decisória essencial, a formulação de juízos jurídicos fundamentados, a mecanismos destituídos de consciência moral. A perfeição técnica não substitui a legitimidade jurídica, e a utilização acrítica da tecnologia pode transformar-se num instrumento de violação de direitos fundamentais sob a aparência de neutralidade.

A Administração Pública está, por conseguinte, constitucionalmente vinculada aos princípios da legalidade, da proporcionalidade e da fundamentação. A IA, sendo mera criação humana, não detém consciência nem obrigações: não “respeita” deveres, apenas executa comandos. Surge, então, a questão de saber como a Administração pode cumprir o dever de fundamentação quando a decisão é “gerada” por um sistema algorítmico? A fundamentação, enquanto ato humano de justificação racional e discursiva, exige clareza e possibilidade de contraditório, exigências dificilmente compatíveis com o carácter opaco das redes neuronais e demais modelos de aprendizagem automática.

O dever de transparência administrativa entra igualmente em tensão com o fenómeno da chamada black box algorítmica: muitos sistemas de IA funcionam de modo indecifrável até mesmo para os seus programadores. Tal impossibilidade de auditoria compromete o princípio da publicidade e inviabiliza o controlo jurisdicional efetivo. O cidadão tem direito a compreender as razões de uma decisão administrativa, contudo, como garantir esse direito quando nem o decisor humano consegue explicar o processo subjacente? A IA, neste sentido, desafia a própria essência do Estado de Direito, no qual o poder só é legítimo se for compreensível e justificável.

Outra problemática fulcral prende-se com a responsabilidade pelos danos causados por decisões automatizadas. Quando um algoritmo erra, por exemplo, negando indevidamente um subsídio ou aplicando uma sanção injusta, quem deve responder? A empresa que criou o software? O técnico que o aplicou? Ou a própria Administração que o utilizou? À luz da Lei n.º 67/2007, que consagra o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, o Estado é objetivamente responsável pelos danos causados aos cidadãos em virtude do funcionamento anormal dos serviços, incluindo aqueles resultantes da automação administrativa. O princípio da imputação objetiva impede que o risco tecnológico seja transferido para o particular, impondo à Administração um dever permanente de vigilância e controlo humano sobre as decisões automatizadas.

O Contencioso Administrativo assume, neste quadro, a função garantística por excelência. O particular lesado poderá dispor de ações de impugnação, de condenação à prática do ato devido ou da responsabilidade civil, conforme os artigos 37.º, 51.º e 61.º do CPTA. O juiz administrativo cumpre assegurar a legalidade e a proporcionalidade da atuação pública, podendo exigir que a Administração demonstre o funcionamento e os critérios do algoritmo decisório, sob pena de nulidade por falta de fundamentação e violação do contraditório. Como bem observa Vieira de Andrade, “a Administração não pode esconder-se atrás de procedimentos automáticos para escapar à responsabilidade pelos seus atos; a juridicidade é uma constante que a tecnologia não derroga”.

Face a estas dificuldades, a solução não reside na rejeição da IA, mas no seu enquadramento jurídico adequado. O Direito Administrativo, enquanto ramo vocacionado para disciplinar a atuação do poder público, deve adaptar-se à realidade tecnológica, estabelecendo normas claras sobre a utilização de algoritmos na decisão administrativa. A regulamentação deve garantir transparência, supervisão humana, auditabilidade e possibilidade de recurso. Neste sentido, o Regulamento Europeu da Inteligência Artificial (AI Act), aprovado pela União Europeia, estabelece obrigações específicas para os sistemas de IA utilizados em contextos públicos, classificando-os como “de alto risco” e impondo requisitos de explicabilidade, fiabilidade e controlo humano. Este diploma europeu representa um marco na construção de um quadro jurídico coerente que harmoniza inovação com proteção dos direitos fundamentais, reforçando os deveres de accountability das entidades públicas. A Administração Pública deverá, portanto, adequar os seus regulamentos internos, especialmente no contexto da Administração Eletrónica, para assegurar que toda a decisão automatizada seja acompanhada de fundamentação auditável e de efetiva possibilidade de revisão jurisdicional. Tal adequação garantirá que a modernização tecnológica não se traduza num retrocesso das garantias dos administrados.

Em suma, a inteligência artificial configura simultaneamente uma oportunidade e um desafio para o Direito Administrativo contemporâneo. A sua capacidade de processamento e análise pode contribuir para uma Administração mais eficiente e equitativa, desde que não se abdique do controlo humano e dos princípios basilares do Estado de Direito Democrático. Reafirmando a tese central, a IA será uma mais-valia apenas se for juridicamente enquadrada e submetida aos deveres de fundamentação, transparência e responsabilidade que caracterizam a atuação administrativa. Assim, longe de substituir o ser humano, a IA deve servi-lo, e cumpre ao Direito garantir que, mesmo na era dos algoritmos, a justiça continue a falar com voz humana. O Contencioso Administrativo permanece, assim, como o garante último dessa justiça, assegurando que toda decisão administrativa, humana ou algorítmica, se mantenha submetida à legalidade, à proporcionalidade e à tutela jurisdicional efetiva, preservando a essência do Estado de Direito Democrático.

Bibliografia:

Constituição da República Portuguesa, artigos 2.º, 266.º e 268.º

Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), artigos 37.º, 51.º e 61.º

Código do Procedimento Administrativo (CPA), artigos 152.º, 163.º e 165.º

Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro — Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado

Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto — Acesso aos Documentos Administrativos

Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 41.º

Regulamento Europeu da Inteligência Artificial (AI Act), Parlamento Europeu, 2024

FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, Almedina, 2017

ANDRADE, Vieira de, O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos, Coimbra Editora, 2003

PEREIRA DA SILVA, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo, 2.ª ed., Edições Almedina, Coimbra

Beatriz Oliveira,

Nº 140120114