Do controle formal à tutela efetiva: considerações sobre objetivismo e subjetivismo - 1º Publicação

 Do controle formal à tutela efetiva: considerações sobre objetivismo e subjetivismo

 

O contencioso administrativo português percorreu, ao longo da sua história, uma trajetória marcada por significativa evolução, desde a sua gênese, caracterizada por uma lógica de controlo estritamente formal da legalidade, até à consagração de um modelo subjetivista, centrado na tutela efetiva dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares. Tal alteração  acompanha, de forma inseparável, a própria evolução do Estado de Direito, transpondo-o de uma conceção autoritária e hierarquizada da Administração Pública para um Estado que reconhece o cidadão como sujeito pleno de direitos, dotado de instrumentos eficazes de proteção jurisdicional. Este percurso histórico não se realizou sem obstáculos; são evidentes, nos “traumas” da infância do contencioso administrativo, marcas profundas deixadas pelo modelo objetivista. A própria natureza das instituições, a persistente resistência histórica da Administração Pública à fiscalização da sua atuação e a limitada capacidade dos tribunais em exercer um controlo judicial efetivo concorreram para uma convivência institucional marcada por confusão e promiscuidade entre poderes, refletindo um período em que a plena concepção da separação de poderes e do controlo independente da Administração ainda não se encontrava consolidada.

 

Durante grande parte do século XX, o contencioso administrativo desenvolveu-se sob a égide do objetivismo, cuja lógica se centrava na verificação estritamente formal da legalidade dos atos administrativos, descurando sistematicamente os direitos e interesses concretos dos particulares. A Administração não se encontrava na posição de parte contrária, mas na de “entidade recorrida”; o particular não figurava como titular de um direito violado, mas como colaborador do processo de apreciação da legalidade. A relação processual carecia de dialética: juiz e Administração situavam-se em plano de continuidade funcional, competindo ao primeiro apenas exercer o controlo jurídico da atuação da segunda. O objeto do processo reduzia-se, assim, ao pedido de anulação do ato administrativo ilegal. A causa de pedir consistia na invocação de uma ilegalidade abstrata, e a sentença limitava-se a excluir o ato da ordem jurídica, sem prever a imposição de obrigações positivas ou mecanismos de execução, partindo-se da premissa de que a simples anulação do ato seria suficiente para salvaguardar tanto o interesse público quanto aos direitos do particular. Nesta lógica, não se concebiam partes distintas, na medida em que não existia verdadeiro conflito de interesses; o processo dirigia-se ao ato e não à relação jurídica, mantendo o particular em posição secundária, cooperando para a descoberta da solução jurídica adequada, sem plena voz no contraditório. A tutela judicial era, assim, essencialmente formal, e os efeitos lesivos já produzidos pelo ato administrativo não eram integralmente reparados, considerando-se suficiente a mera anulação do ato.

 

Historicamente, esta conceção emergiu num contexto em que se admitia que a própria Administração poderia exercer o controlo da legalidade dos seus atos, ideia que hoje revela-se insuficiente face à necessidade de tutela judicial efetiva e ao respeito pela separação de poderes. Esta configuração resultava numa interação institucional pouco clara entre tribunais e Administração, caracterizada por sobreposição de funções e ausência de autonomia decisória do juiz administrativo, que exercia, sobretudo, funções de revisão formal em detrimento da garantia efetiva de direitos. Administração e juiz integravam a mesma estrutura de poder; desse modo, o contencioso administrativo funcionava como prolongamento da hierarquia administrativa, e não como jurisdição verdadeiramente independente. Esta promiscuidade institucional, embora residual, deixou marcas que ainda se percebem na prática contemporânea, refletindo as limitações históricas do objetivismo, a conceção da Administração enquanto órgão auto-tutelado e a do particular enquanto mero cooperante processual, e não como titular de direitos subjetivos.

 

A consolidação do Estado democrático de direito, em especial a partir da revisão constitucional de 1989, introduziu alterações de natureza decisiva. O art. 268º, nº4, da CRP passou a consagrar o direito de acesso à justiça administrativa e a tutela jurisdicional plena e efetiva dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares. Tornou-se, doravante, inequívoco que o contencioso administrativo deveria reconhecer o cidadão como titular de direitos, criando uma relação jurídica entre Administração e particular pautada pela igualdade de partes e pelo contraditório. A lógica de colaboração entre tribunal e Administração cedeu lugar à configuração de verdadeiro conflito de interesses, em que o Tribunal Administrativo se afirma como órgão jurisdicional independente, imparcial e autônomo, em estrita conformidade com o princípio da separação de poderes.

 

A reforma legislativa de 2002-2004 consolidou de forma inequívoca este paradigma subjetivista, transformando substancialmente a natureza do contencioso. O processo deixou de se circunscrever à mera anulação de atos, passando a admitir pedidos de condenação, reconhecimento e execução, sempre estruturados em torno da tutela concreta de direitos e interesses legítimos. Reconheceu-se, assim, que ambos os sujeitos processuais são titulares de direitos em posição de igualdade, dotados de poderes e deveres próprios, e que a prossecução do interesse público não se opõe à proteção dos direitos individuais, antes pressupõe o seu respeito. O art. 6º do CPTA consagra expressamente o princípio da igualdade das partes, refletindo a conceção do processo administrativo como verdadeiro processo jurisdicional, com contraditório, ónus de alegação e dever de contestação. O particular comparece perante o tribunal não para “auxiliar” a Administração, mas para exigir a tutela de um direito violado.

 

O subjetivismo altera, igualmente, o objeto do processo: deixa de incidir exclusivamente sobre a legalidade formal do ato e passa a focar-se na verificação da violação de direitos ou interesses concretos do particular. Distingue-se, assim, entre pedido imediato — o efeito jurídico buscado perante o tribunal — e pedido mediato — o direito ou interesse substancial que se pretende tutelar. A causa de pedir reflete, doravante, a violação concreta de direitos, e a sentença pode impor obrigações positivas à Administração, assegurando a execução efetiva da decisão judicial. O juiz administrativo deixa de ser mero “revisor hierárquico” e converte-se em verdadeiro garante da juridicidade e da justiça material.

 

Não obstante esta evolução, a distinção entre objetivismo e subjetivismo não se apresenta hoje de forma absoluta. O contencioso administrativo contemporâneo constitui um sistema híbrido, harmonizando elementos de ambos os modelos. A legalidade e a tutela dos direitos não se excluem, antes se complementam. A proteção dos direitos individuais assegura a legalidade da atuação administrativa, e o respeito pela legalidade reforça, reciprocamente, a efetividade desses direitos. O contencioso administrativo moderno não abandona a lógica objetiva, mas insere-a num quadro de subjetivação da justiça administrativa, preservando, assim, certos traços históricos do objetivismo, reminiscências dos “traumas da infância” da disciplina.

 

Em síntese, a evolução do contencioso administrativo português evidencia a transição decisiva do objetivismo para o subjetivismo, refletindo a plena consolidação do Estado de Direito. O modelo subjetivista impõe-se, hoje, como paradigma adequado da justiça administrativa, situando o cidadão no centro do processo e reconhecendo-o como titular de direitos. A Administração deixa de ser intocável e hierárquica; o tribunal administrativo converte-se em verdadeiro garante da justiça material, assegurando a efetiva proteção dos direitos dos particulares. O contencioso administrativo deixa, assim, de constituir mero instrumento de controlo formal da legalidade, tornando-se mecanismo de tutela concreta dos direitos individuais. A legitimidade da atuação administrativa mede-se não apenas pela conformidade legal dos atos, mas pelo respeito e promoção dos interesses dos cidadãos. A proteção judicial emerge, portanto, como exigência intrínseca de um Estado democrático, reforçando a confiança na justiça administrativa e afirmando o tribunal como árbitro imparcial e defensor do indivíduo. Em última análise, a plena realização do interesse público depende da efetiva proteção dos direitos dos particulares, consolidando o subjetivismo como princípio orientador do contencioso administrativo contemporâneo.

 

Bibliografia:

VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: ensaio sobre as ações no novo processo administrativo, 2ª edição, 2013.

JOÃO CAUPERS, Direito Administrativo, 1ª edição, 1995.

Este texto foi elaborado com recurso aos apontamentos das aulas de Contencioso Administrativo.

 

Ana Faria

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