Entre o teoria e a prática: a elasticidade da jurisdição administrativa no entendimento do Tribunal Constitucional

 

Entre a teoria e a prática: a elasticidade da jurisdição administrativa no entendimento do Tribunal Constitucional

A repartição de jurisdições entre tribunais administrativos e tribunais judiciais sempre representou um dos temas mais sensíveis do contencioso português. A partir da revisão constitucional de 1989 e da consagração do artigo 212.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa, o debate em torno da reserva da jurisdição administrativa ganhou novo relevo. O Tribunal Constitucional (TC), chamado a pronunciar-se sobre diversas normas legais que atribuíram aos tribunais judiciais matérias emergentes de relações jurídico-administrativas, tem revelado uma posição marcada por grande permissividade, admitindo desvios aos critérios constitucionais de repartição sempre que existam razões “plausíveis” de justificação material ou funcional.

 

1. O contencioso expropriatório e o argumento da tradição

No Acórdão n.º 796/96, o TC analisou a questão da competência dos tribunais judiciais em matéria de processo de expropriação. O tribunal da comarca considerou-se incompetente, entendendo que, após a revisão constitucional de 1989, estando em causa uma relação jurídico-administrativa, a matéria passaria para os tribunais administrativos. O TC, porém, fundamentou a manutenção da competência judicial com base em argumentos de tradição e de especialização funcional.

O argumento de “tradição” é apresentado como elemento justificativo para que, historicamente, a indemnização expropriatória nunca tenha sido atribuída aos tribunais administrativos. O Tribunal recorre ainda à ideia de tutela jurisdicional efetiva, argumentando que os tribunais judiciais se encontravam mais próximos das populações e dispunham de poderes de plena jurisdição, ao contrário dos tribunais administrativos, cuja competência se limitava, à data, a um controlo de mera anulação.

Embora o TC reconheça que tais razões possam ser conjunturais, a sua jurisprudência admite que argumentos de tutela jurisdicional efetiva possam ser relevantes para introduzir desvios aos critérios constitucionais de repartição de jurisdições. O problema, porém, reside na forma como o Tribunal aceita que bastem justificações mínimas de especialização funcional, um simples “standard mínimo”, para validar a intervenção do legislador, sem exigir demonstração de que os tribunais judiciais se encontrem realmente mais preparados do que os administrativos. Esta postura acaba por traduzir uma jurisprudência bastante permissiva quanto aos limites da intervenção do legislador nesta matéria.

 

2. O caso dos registos prediais e a conexão com o Direito Privado

No Acórdão n.º 284/2003, o TC voltou a pronunciar-se sobre a atribuição de matéria administrativa aos tribunais judiciais, desta vez em relação a atos de registo predial. O caso dizia respeito à recusa de um registo praticado por um conservador, ato de natureza administrativa, praticado ao abrigo de funções públicas e do regime de Direito Administrativo.

Apesar de reconhecer essa natureza, o TC considerou constitucional a norma que atribuía a competência aos tribunais judiciais, invocando uma justificação material: os atos de registo produzem efeitos diretos sobre direitos privados, nomeadamente sobre a eficácia e oponibilidade de direitos de propriedade. Assim, a conexão com o Direito Privado legitimaria o desvio da jurisdição administrativa. Mais uma vez, o Tribunal faz apelo a um argumento de especialização funcional num “standard mínimo”, entendendo suficiente que o tribunal judicial esteja preparado e faça sentido para julgar tais litígios, sem necessidade de comparação com a competência administrativa.

3. A execução de dívidas da Caixa Geral de Depósitos: um caso-limite

Em sentido inverso, o Acórdão n.º 371/94 tratou de uma norma que atribuía aos tribunais administrativos a execução de dívidas da Caixa Geral de Depósitos (CGD), apesar de estarem em causa relações de Direito Privado. O TC admitiu a constitucionalidade dessa opção legislativa com base em argumentos de tradição e na natureza formalmente pública da CGD, ainda que a sua atividade fosse essencialmente privada. Aqui, nem sequer há um argumento de especialização funcional: os tribunais judiciais, dentro da sua própria ordem, já possuíam tribunais especializados em execuções.

O Tribunal justificou-se, afirmando que o artigo 212.º, n.º 3 da Constituição não é chamado para esta discussão, pois seria uma norma de inclusão e não de exclusão. O argumento é metodologicamente coerente, mas ignora a relevância do artigo 211.º, n.º 1, que reserva aos tribunais judiciais os litígios que não sejam atribuídos a outra ordem jurisdicional. Assim, o entendimento do TC desvaloriza o princípio da separação de jurisdições e relativiza o alcance da reserva constitucional da jurisdição administrativa.

Além disso, a norma que conferia esta prerrogativa à CGD introduzia uma distorção de mercado gigantesca, podendo ser hoje vista como um auxílio de Estado incompatível com o Direito da União Europeia. Deste modo, evidencia-se que a permissividade do TC, neste caso, não apenas compromete a coerência constitucional, mas também a neutralidade económica do sistema jurídico.

4. A margem de livre apreciação e os limites funcionais

Para além das questões materiais, existem limites funcionais à jurisdição administrativa, resultantes do princípio da separação de poderes. A jurisprudência e a doutrina nacionais reconhecem hoje que os tribunais administrativos podem exercer poderes condenatórios sobre a Administração, desde que não ultrapassem a esfera da legalidade. O verdadeiro limite funcional está na impossibilidade de o tribunal se substituir à Administração em matérias discricionárias: “o tribunal não pode obrigar a Administração a praticar ato discricionário”.

A função jurisdicional, portanto, é de controlo e não de substituição, no máximo o tribunal pode dizer o que é que a Administração não pode fazer, e não o que deve fazer, cabendo-lhe apenas balizar a margem de apreciação administrativa e "empurrar" a Administração para o exercício correto dessa margem.

5. Considerações finais

A análise dos acórdãos revela uma grande permissividade do Tribunal Constitucional quanto a desvios legislativos dos critérios constitucionais de repartição de jurisdições. Desde 1989, o TC raramente declarou a inconstitucionalidade de normas legais que afastam matérias administrativas dos tribunais administrativos. Contudo, a tendência mais recente, sobretudo após 2015, indica um movimento legislativo no sentido de alinhar o âmbito legal da jurisdição administrativa com o seu âmbito constitucional natural, coincidindo com a orientação doutrinária de Mário Aroso de Almeida, que admite desvios apenas quando resultem de limitações fácticas ou conjunturais da jurisdição administrativa.

No fundo, permanece a tensão entre a visão funcional e pragmática do Tribunal Constitucional e a leitura dogmática e sistemática da Constituição. A linha adotada pelo TC demonstra uma confiança acentuada na discricionariedade do legislador e uma interpretação flexível do artigo 212.º, n.º 3, deixando entrever uma conceção menos rígida da jurisdição administrativa, talvez demasiado elástica para um sistema que, desde a sua génese, pretendeu garantir a efetividade do controlo jurisdicional sobre a Administração Pública.

Francisco Leão Rocha, nº 140122035