Impugnação Administrativa: Um Passo em Frente, Dois Passos ao Lado?

A impugnação do ato administrativo é uma subespécie da ação administrativa especial, criada para substituir o antigo recurso direto de anulação e refletir uma nova lógica do processo administrativo. Com esta mudança, o legislador quis abandonar uma visão restrita, centrada apenas na legalidade do ato, e permitir que o tribunal analise toda a relação jurídica em causa. Assim, a impugnação passou a servir uma tutela jurisdicional mais ampla e eficaz, ajustando a sentença à realidade dos factos e garantindo melhor proteção aos direitos dos particulares.

O professor Vasco Pereira da Silva reconhece os méritos da reforma, sublinhando que o juiz, na impugnação, deixou de se limitar à anulação do ato e passou a poder apreciar pedidos de condenação e de reconhecimento de direitos. Esta mudança foi mais do que terminológica: a impugnação ganhou estrutura própria, com todas as fases típicas de um processo declarativo — da petição à audiência de julgamento. Embora pareça semelhante ao modelo anterior, representa um processo substancialmente novo, mais amplo, mas também mais complexo.

Contudo, o professor aponta também fragilidades. Considera que o legislador não foi suficientemente rigoroso ao estruturar o novo regime, deixando lacunas e ambiguidades que complicam a sua aplicação. A principal crítica prende-se com o facto de a impugnação combinar dois efeitos — declarativo e constitutivo — que no processo civil correspondem a ações distintas. Apesar de o artigo 2.º do CPTA permitir cumular pedidos e produzir diferentes efeitos, a fusão desses tipos de ação numa só torna o sistema mais confuso, já que o legislador utilizou critérios mistos, tanto processuais como substantivos. O Código, que deveria basear-se em regras puramente processuais, adota uma estrutura híbrida: o artigo 2.º mistura impugnação e condenação, e os artigos 76.º e seguintes criam submodalidades de condenação à prática de ato administrativo. Além disso, os artigos 78.º e seguintes tratam de forma conjunta a impugnação de normas e a condenação, como se fossem a mesma ação, quando na verdade o pedido e a causa de pedir são diferentes. O resultado é um conjunto de quatro modalidades de ação administrativa, ao qual ainda se poderiam juntar outras, como a responsabilidade civil e o processo tributário, que não foram devidamente autonomizadas.

Em suma, a nova impugnação do ato administrativo representa um avanço relevante na tutela dos direitos dos particulares e na afirmação de um contencioso administrativo de plena jurisdição. No entanto, a falta de coerência sistemática e a utilização de critérios híbridos tornam o regime mais difícil de aplicar, transformando esta reforma num progresso importante, embora tecnicamente imperfeito.

 

Este post foi elaborado com base nos apontamentos das aulas de Contencioso Administrativo

 

Maria Teresa Horta Rosado, nº 140122050

5/11/2025