(3ª publicação) O fim do visto prévio? Os desafios da reforma do Tribunal de Contas.
O fim do visto prévio? Os desafios da reforma do Tribunal de Contas
A proposta do Governo de alterar o modelo de fiscalização do Tribunal de Contas (TdC), substituindo o atual visto prévio por uma fiscalização a posteriori, representa uma mudança estrutural profunda no sistema de controlo financeiro do Estado. O visto prévio diz corresponde ao instrumento de controle da legalidade e conformidade orçamental dos atos de gestão das entidades pública, antes de estes serem executados. Esta fiscalização verifica se os contratos públicos estão de acordo com a lei e se os encargos financeiros têm ou não cobertura orçamental. Resultam da necessidade de garantir uma boa gestão financeira e a regularidade da despesa pública.
Deste modo, o Governo justifica esta alteração invocando a necessidade de celeridade e eficiência administrativa, alegando que o visto prévio é um mecanismo moroso e inibidor da decisão política, gerador de confusão entre as funções de julgar e de administrar. Considera que este mecanismo é um obstáculo às decisões, e defende que um tribunal deve servir para verificar a legalidade dos atos praticados, e não para os fiscalizar antes de se efetivarem.
Contudo, o Tribunal de Contas, pela voz da sua presidente Filipa Urbano Calvão, sustenta que a fiscalização prévia é essencial para a prevenção de danos ao erário público e para assegurar a credibilidade e transparência financeira do Estado. Com efeito, segundo o artigo 214.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), o TdC é o órgão supremo de fiscalização da legalidade das despesas públicas e de julgamento das contas, o que implica necessariamente uma dimensão preventiva, e não apenas sancionatória. Além disso, a fiscalização prévia consubstancia uma das formas de efetivação do princípio da boa administração e da legalidade administrativa (artigos 266.º e 267.º da CRP), prevenindo a prática de atos ilegais que, uma vez consumados, podem tornar-se de difícil ou impossível reparação. Como refere a presidente, “acima de determinado valor é muito difícil que um titular de cargo público consiga reintegrar o Estado nesse montante”.
Do ponto de vista comparado, é verdade que Portugal possui um modelo de visto prévio mais intenso do que a maioria dos países europeus; contudo, essa singularidade decorre da tradição jurídico-administrativa portuguesa, que privilegia a segurança e o controlo da despesa pública. A mera invocação de que o modelo português não tem paralelo não significa, por si só, que ele seja disfuncional ou contrário ao princípio da separação de poderes.
A questão em torno da eventual eliminação ou reformulação do controlo prévio do Tribunal de Contas insere-se num debate mais amplo sobre o equilíbrio entre a eficiência administrativa e a garantia de legalidade na gestão financeira pública. O visto prévio, previsto na Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC), constitui um mecanismo de fiscalização preventiva, através do qual o TdC verifica a conformidade legal e financeira de determinados atos e contratos antes de estes produzirem efeitos. A sua finalidade é essencialmente protetora do interesse público, evitando que compromissos financeiros do Estado e das entidades públicas sejam assumidos de forma contrária à lei, aos limites orçamentais ou aos princípios da boa administração. Este controlo insere-se no dever constitucional do TdC de fiscalizar a legalidade e a regularidade da utilização dos dinheiros públicos (artigo 214.º CRP). Por outro lado, mantem-se a preocupação de que o controlo prévio possa introduzir morosidade e rigidez nos procedimentos administrativos, especialmente em áreas em que a rapidez de execução é determinante, como na contratação pública ou em projetos financiados por fundos europeus. É neste contexto que surgem propostas de substituição parcial ou total do visto prévio por mecanismos de controlo a posteriori, que permitiriam maior celeridade na execução dos contratos, mantendo ainda a possibilidade de responsabilização futura.
A controvérsia reside, portanto, na ponderação entre dois valores constitucionais relevantes: por um lado, a necessidade de assegurar a legalidade, transparência e boa gestão financeira; por outro, a exigência de eficiência e eficácia administrativa. O desafio do legislador e da doutrina passa por encontrar um modelo de fiscalização equilibrado, que preserve a função garantística do Tribunal de Contas sem comprometer a capacidade de ação da Administração Pública. O Tribunal de Contas tem defendido publicamente a manutenção do controlo prévio, argumentando que este constitui uma barreira essencial à ilegalidade e ao desperdício de dinheiros públicos, garantindo que os compromissos financeiros do Estado são assumidos dentro da legalidade e com respeito pelos princípios da boa gestão. Já a tutela da Reforma do Estado tem sugerido a necessidade de rever ou flexibilizar o modelo atual, de modo a tornar os procedimentos mais céleres e adaptados às exigências de execução orçamental e de captação de fundos europeus.
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