(2ª Publicação) O objeto do processo administrativo: configuração normativa, correntes doutrinárias e implicações práticas

 O objeto do processo constitui um dos elementos estruturantes de qualquer modelo processual, assegurando a necessária articulação entre a relação jurídica material e a relação jurídica processual. No processo administrativo, essa articulação assume especial relevância, porquanto é através do objeto do processo que se definem o âmbito da jurisdição, o conteúdo da sentença e os limites objetivos do caso julgado. Não surpreende, pois, que a doutrina e a jurisprudência tenham desenvolvido debates intensos sobre o conceito, extensão e função do objeto do processo, particularmente à luz das profundas transformações do contencioso administrativo contemporâneo.

De acordo com a teoria geral do processo, o objeto do processo compõe-se tradicionalmente de dois elementos essenciais: o pedido e a causa de pedir. O pedido corresponde à pretensão concreta que o autor submete à apreciação judicial; a causa de pedir constitui o respetivo fundamento jurídico-material, isto é, a atuação administrativa (positiva ou negativa) que afetou um direito subjetivo ou interesse legalmente protegido e que justifica o recurso à via jurisdicional.

O artigo 212.º n.º 3 CRP consagra que o contencioso administrativo se ocupa das relações jurídicas administrativas e fiscais, o que afasta a redução do objeto do processo a um mero pedido anulatório e impede a leitura estritamente imediatista das pretensões deduzidas. A prática jurisdicional e o quadro normativo definidos nos artigos 2.º e 4.º do CPTA, revelam que o objeto do processo pode integrar pedidos de mera apreciação, pedidos constitutivos, pedidos condenatórios e ordens dirigidas à Administração. A doutrina clássica, excessivamente centrada na anulação como finalidade quase exclusiva do contencioso, teve de ser reconfigurada para acolher esta realidade funcionalmente diferenciada.

O pedido apresenta, assim, uma dupla dimensão: pedido imediato, que traduz o efeito jurídico que o autor pretende obter diretamente do tribunal (anulação, condenação, reconhecimento, ordem de prática do ato devido, entre outros); e o pedido mediato, que corresponde ao direito subjetivo ou interesse legalmente protegido que o particular pretende ver tutelado por via da decisão jurisdicional. Como sublinhou Manuel de Andrade, o pedido imediato apenas ganha sentido quando articulado com o pedido mediato, pois o núcleo essencial da tutela jurisdicional reside sempre na proteção dos direitos subjetivos invocados no âmbito da relação jurídica administrativa controvertida. Esta distinção reforça, por conseguinte, a relevância da causa de pedir enquanto fundamento jurídico-material do pedido.

A causa de pedir desempenha um papel determinante na fixação do objeto do processo. Num sentido amplo, consiste no comportamento ou ato administrativo inválido que lesou um direito ou interesse do particular. Coloca-se, todavia, a questão de saber se tal realidade deve ser entendida numa perspetiva objetiva, enquanto ato em si mesmo considerado, ou numa perspetiva subjetiva, configurada à luz das concretas alegações e pretensões das partes.

A resposta a esta questão depende, inevitavelmente, da conceção adotada quanto à função do contencioso administrativo. A doutrina indica três grandes teses:

a) Tese objetivista, orientada para o controlo objetivo da legalidade;
b) Tese subjetivista, centrada na tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares;
c) Tese híbrida, que reconhece a coexistência de dimensões subjetivas e objetivas, variando consoante o tipo de ação e o conteúdo das questões a decidir

A doutrina objetivista conduz a um processo “centrado no ato”, em que a causa de pedir se entende de forma ampla, abrangendo toda e qualquer ilegalidade suscetível de afetar o ato impugnado. A doutrina subjetivista, pelo contrário, valoriza a ligação entre o ato e a concreta lesão dos direitos dos particulares, entendendo a causa de pedir como a ilegalidade que atingiu a posição jurídica individual.

Historicamente, o sistema português adotou predominantemente uma orientação objetivista até 1974. A Constituição de 1976 e, sobretudo, a revisão constitucional de 1997, ao consagrar a tutela jurisdicional efetiva dos direitos e interesses legalmente protegidos (art. 268.º n.º 4 CRP), impulsionou uma clara inflexão subjetivista. Essa evolução culminou com o CPTA de 2004, que assume expressamente essa matriz ao reconhecer a centralidade da tutela dos particulares (art. 2.º, n.º 2, al. a)).

Não obstante, o sistema atual é estruturalmente híbrido: distingue-se entre ações destinadas à defesa de direitos ou interesses próprios, subjetivas, e ações com finalidade predominantemente pública, incluindo ações populares, orientadas para a tutela da legalidade e do interesse público. Porém, mesmo nestas últimas, o processo mantém natureza dispositiva, sendo o objeto delineado pelo quadro das partes.

A discussão contemporânea desenvolve-se sobretudo em torno das conceções de Vasco Pereira da Silva, Vieira de Andrade e Mário Aroso de Almeida.

Para Vasco Pereira da Silva, o objeto do processo é o direito subjetivo invocado, sendo a causa de pedir delimitada pelas alegações e factos articulados pelo autor. O centro do processo é a posição jurídica do particular e não o ato enquanto realidade objetiva. Tal entendimento harmoniza-se com os limites constitucionais decorrentes dos princípios da imparcialidade e da independência judicial (art. 202.º CRP).

Para Vieira de Andrade, a questão essencial reside na ilegalidade do ato administrativo, e não necessariamente na lesão de um direito substantivo do particular.

Por sua vez, Mário Aroso de Almeida defende uma conceção unitária da causa de pedir: todas as causas de invalidade integram uma única causa de pedir reportada ao ato impugnado na sua globalidade. O processo centra-se, assim, na verificação dos pressupostos do exercício do poder administrativo, ainda que ao serviço da tutela dos particulares. Esta posição desloca, porém, o foco do processo para o ato e atua na dimensão subjetiva da lesão.

O artigo 95.º CPTA introduz uma inovação particularmente relevante. O seu n.º 1 consagra que o tribunal decide todas e apenas as questões submetidas à sua apreciação, densificando a ideia de que o objeto do processo é definido pelas pretensões e alegações das partes. O n.º 2, contudo, tem sido fonte de controvérsia: a primeira parte impõe ao tribunal o dever de apreciar todos os vícios invocados, evitando decisões meramente parciais; a segunda parte determina que o tribunal identifique causas de invalidade distintas das alegadas.

Para Vasco Pereira da Silva, esta norma não autoriza o tribunal a introduzir novos factos a ampliação é apenas qualitativa, nunca material, operando ao obrigo do princípio iura novit curia.

Para Mário Aroso de Almeida, pelo contrário, esta norma confirma a unidade da causa de pedir, permitindo a sindicação de qualquer vício do ato sem que tal altere o objeto do processo.

A adoção de uma ou outra tese repercute-se diretamente no âmbito objetivo do caso julgado, nomeadamente na delimitação da causa de pedir e na admissibilidade de nova ação fundada em ilegalidade não invocadas.

A evolução constitucional e legislativa do contencioso administrativo aponta claramente para uma matriz predominantemente subjetivista. A causa de pedir deve, por isso, ser delimitada à luz dos direitos e interesses legalmente protegidos invocados pelo particular, e não em função da totalidade das possíveis ilegalidades do ato administrativo. O entendimento que melhor se compatibiliza com o art. 268.º n.º 4 CRP e com o modelo de plena jurisdição consagrado no CPTA é o perfilhado por Vasco Pereira da Silva, segundo o qual:

• a causa de pedir corresponde ao direito subjetivo lesado;
• o objeto do processo é configurado pelas alegações das partes;
• o tribunal está limitado aos factos introduzidos pelas partes;
• apenas lhes pode atribuir qualificação jurídica distinta, sem suprir factos ou substituir-se à iniciativa processual das partes.

Qualquer interpretação que permita ao juiz ultrapassar o quadro factual definido pelas partes violaria o princípio da imparcialidade e converteria o tribunal num sujeito processual ativo que, por sua vez, é um resultado constitucionalmente inadmissível.

A causa de pedir no processo administrativo constitui, pois, o elemento estruturante de definição do objeto do processo, indissociável da função do contencioso e do próprio modelo de tutela jurisdicional configurado pelo Estado de Direito democrático. A evolução normativa portuguesa consolidou a centralidade dos direitos e interesses legalmente protegidos, impondo que a causa de pedir seja entendida, não como um repositório de vícios do ato administrativo, mas como a descrição da atuação administrativa lesiva do direito subjetivo invocado. O processo administrativo contemporâneo é, assim, um processo de partes, centrado nos direitos individuais e delimitado pelas suas alegações, sem prejuízo de o tribunal proceder à necessária qualificação jurídica dos factos articulados. Desta forma, o contencioso administrativo cumpre a sua função essencial: assegurar uma tutela jurisdicional plena, efetiva e constitucionalmente garantida dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares.

Bibliografia:

Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), artigos 95.º, 2.º e 4.º

Constituição da República Portuguesa (CRP), artigos 202.º, 212.º e 268.º

PEREIRA DA SILVA, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Adminsitrativo, 2.ª ed., Edições Almedina, Coimbra

    AROSO DE ALMEIDA, Mário, Manual de Processo Administrativo, 6.ª ed

Beatriz Oliveira,

Nº 140120114