Os Modelos da Justiça Administrativa - Francisca de Seabra Coelho (nº140122142), Post nº1

Primeira publicação: Os Modelos da Justiça Administrativa

Francisca de Seabra Coelho (nº140122142).                    Docente: Professor Doutor Vasco Pereira da Silva

Os Modelos da Justiça Administrativa

    Os modelos da Justiça Administrativa, segundo o Professor Vieira de Andrade, são um conjunto institucional ordenado normativamente para a resolução de questões de direito administrativo, nascidas de relações jurídico-administrativas externas, atribuídas à ordem judicial administrativa e julgadas segundo um processo administrativo específico. Trata-se de uma noção restrita, pois combina critérios material (abrange relações jurídicas administrativas de direito administrativo), funcional (soluciona litígios que se apresentam como questões jurídicas externas a serem resolvidas por um tribunal) e orgânico-processual (a justiça administrativa compreende somente as questões atribuídas à ordem judicial dos tribunais administrativos, sujeitas a um processo especial de julgamento).

    O Professor Vieira de Andrade distingue entre modelo objetivista e modelo subjetivista, com base no contencioso, no objeto do processo e outros critérios. em relação ao contencioso, o modelo objetivista visa, principalmente, a defesa da legalidade e do interesse público. Já o modelo subjetivista incide sobre a tutela de direitos ou posições jurídicas individualizadas dos particulares.

    Quanto ao objeto do processo, o modelo subjetivista trata do ato ou da legalidade do exercício do poder administrativo, enquanto o modelo subjetivista foca na lesão das posições jurídicas subjetivas do interessado. Vieira de Andrade qualifica ainda os modelos de justiça administrativa conforme a entidade competente par o controle - se é uma autoridade administrativa ou um juiz; conforme o juiz apenas possa determinar a anulação dos atos administrativos ilegais ou possua poderes de plena jurisdição; conforme a execução das sentenças dependa de um juízo de oportunidade da Administração ou vincule efetivamente a sua atuação; e conforme o controle da atuação administrativa seja total (incluindo a sua atividade interna) ou restrito à legalidade.

    Diversos parâmetros podem indicar a orientação do modelo, como a interpretação do princípio da Separação de Poderes entre a Administração e os Tribunais, o tipo e grau de vinculação jurídica da atividade administrativa, o conceito de interesse público (que inclui a consideração dos interesses privados) e as garantias fundamentais dos administrados.

    Assim, a escolha atual por um modelo processual de justiça administrativa deve considerar esse contexto evolutivo. a tendência atual é optar por um modelo subjetivista, ainda que não puro, pois o contencioso de natureza impugnatória (objetivo) não discute o direito do particular nem resolve o seu problema.

Modelos Organizativos

    Considerando o órgão a quem é atribuída a competência para decidir - órgão da Administração Ativa, Tribunais ou autoridades "Judiciárias" (órgãos administrativos independentes com funções de controle) -, podem ser identificados três modelos básicos de organização:

    1. Modelo Administrativista: conhecido como modelo do "administrador-juiz", de "autotutela" ou "jurisdição reservada ou conservada", em que a decisão final dos litígios administrativos cabe aos órgãos superiores da Administração Ativa. Este modelo, típico do Estado Liberal, parte da máxima "julgar a Administração é ainda administrar", enxerga o contencioso como instrumento para a realização dos interesses públicos estaduais, mostra indiferença perante o poder judicial e defende uma separação de poderes que confere liberdade à Administração, sujeita à fiscalização política.

    2. Modelo Judicialista: a decisão das questões jurídicas administrativas é dada por tribunais integrados à ordem judicial, seguindo a máxima "julgar a Administração é verdadeiramente julgar". Este é o modelo atual, que parte do princípio de que toda a atividade administrativa está subordinada ao Direito e, portanto, sujeita à fiscalização judicial.

    3. Modelo Judicialista ou Quase-Judicialista: também chamado de modelo de "jurisdição delegada ou transferida", em que a resolução dos litígios pela Administração cabe a "autoridades "judiciárias" - órgãos administrativos independentes, alheios à estrutura dos tribunais judiciais. Trata-se de um modelo intermediário na transição dos modelos administrativistas para os judicialistas.

    Além destes, há modelos mistos: o modelo administrativista mitigado  e o modelo judicialista mitigado. No primeiro, a decisão final cabe a órgãos administrativos superiores (que podem ser chamados de "tribunais administrativos"), mas implica um procedimento jurisdicionalizado, com a intervenção de órgãos administrativos independentes para limitar o arbítrio administrativo e garantir direitos dos particulares. No segundo, as decisões são proferidas por tribunais judiciais, mas as sentenças podem não ter força executiva plena ou podem depender da boa vontade administrativa para execução.

    Atualmente, os modelos administrativistas puros ou mitigados praticamente não existem mais, e a maioria dos países adotou modelos organizativos judicialistas, consagrando-se a jurisdicionalização plena do contencioso administrativo com a emergência do Estado de Direito social. 

Modelos Processuais ou Operativos

    No âmbito processual, destacam-se os modelos francês e alemão.

    O modelo francês ou "justice retenue" é um modelo tipicamente administrativista mitigado, que contempla um contencioso administrativo comum "por natureza" ou "por definição", constituído pelo recurso de anulação de ato adminsitrativo - um recurso de mera legalidade que pressupõe decisão administrativa prévia, real ou ficcionada (ato tácito ou saliente). Este recurso é limitado, pois o juiz apenas analisa o ato administrativo e a execução das sentenças é dificultada pela Administração. Há também um contencioso complementar ou "por atribuição", que inclui outras ações em tribunal (contratos administrativos, responsabilidade civil), constituindo um contencioso de "plena jurisdição", ainda que com limitações. O modelo processual é nitidamente objetivista, pois o processo foca no ato e na proteção da legalidade da atuação administrativa.

    O modelo alemão, instaurado após a II Guerra Mundial é influenciado anglo-saxónico, preconiza uma "proteção judicial efetiva dos administrados". É um modelo judicialista, que institui a jurisdicionalização total (material, processual e orgânica) do contencioso administrativo, criando uma verdadeira "justiça administrativa" integrada à lógica dos tribunais comuns. Reconhece meios de ação de jurisdição plena quando estão em causa direitos ou posições jurídicas subjetivas dos cidadãos, independentemente da prática de atos administrativos lesivos (superando o recurso contencioso de anulação como núcleo do sistema). o modelo acentua os aspetos subjetivistas, especialmente quanto aos poderes e deveres processuais das partes, aos efeitos da sentença e à execução das decisões judiciais.

    Conclui-se que os modelos objetivistas puros são insuficientes para assegurar proteção judicial efetiva aos direitos dos particulares, razao pela qual são superados por uma tendÊncia atual de subjetivação da justiça administrativa.

    Entretanto, não se pode ignorar que a finalidade da justiça administrativa não é apenas proteger juridicamente direitos e interesses particulares, mas também garantir a jurisdição da atividade administrativa, assegurar a prossecução do interesse público, defender a legalidade e, consequentemente, os interesses difusos dos particulares. 

    Para o Professor Vieira de Andrade, a opção mais adequada para o legislador é construir uma norma que combine, sem preconceitos, aspetos dos dois modelos, aproveitando as vantagens de cada um.

Comparação entre o Sistema Francês e o Sistema Inglês do Direito Administrativo

    O Direito Administrativo apresenta vários modelos, modos de organização e formas de atuação da Administração Pública, entre os quais se destacam dois grandes sistemas que se têm modificando desde o século XIX: o Sistema Francês e o Sistema Inglês. Para compreender a evolução e as características desses sistemas, devemos analisar três critérios fundamentais: a existência ou não de um ramo próprio do Direito Administrativo; a submissão da Administração à autotutela ou à heterotutela; e a existência ou não de tribunais administrativos.

    No que diz respeito ao primeiro critério, observa-se que o Sistema Francês, oriundo do liberalismo continental, nasce num contexto marcado por traumas históricos, no qual o Estado apresentava-se como um poder absoluto e omnipotente. A Administração, nesse cenário, era vista como uma extensão do poder político, quase intocável e sem limitações. Com o estado Social, consolidou-se a ideia de uma Administração organizada segundo regras completas, científicas e rigorosamente estabelecidas, resultando num predomínio legalista, onde o Direito Administrativo é essencialmente fundamentado em normas legislativas.

    Já no Sistema Inglês, o liberalismo desenvolveu-se de forma distinta. A transição do absolutismo deu lugar a uma divisão de poderes que não necessariamente implicava a separação rígida entre eles. O Direito Administrativo, diferente do modelo francês, não surgiu como um ramo específico, pois tanto o Estado quanto a Administração Pública estavam submetidos ao Direito Comum, baseado em costumes e precedentes judiciais, sem necessidade de uma legislação administrativa própria. Com o estado Social, surgiram leis específicas para regular a atuação administrativa, mas mantendo-se o costume e a jurisprudência como fontes jurídicas relevantes, o que faz do sistema inglês um modelo menos legislativo em sentido estrito.

    No século XIX, essa diferença gerou um intenso debate entre Dicey e Hauriou. Dicey criticava o sistema francês por entender que o Conselho de Estado não era um tribunal  verdadeiro, mas sim um desdobramento do poder executivo, o que favorecia a Administração nas suas decisões. Por sua vez, os Tribunais Administrativos franceses eram acusados de julgar em causa própria. Contudo, essa crítica foi relativizada posteriormente, uma vez que o Direito Inglês também incorporava prerrogativas administrativas, e o cenário jurídico evoluiu. 

    Quanto à questão autotutela versus heterotutela, o ponto central é o poder de execução da Administração sem a necessidade de intervenção judicial prévia. No sistema francês, a Administração pode executar autotutela, ou seja, executar as suas decisões diretamente, desde que haja previsão legal para tanto e que o particular não obedeça espontaneamente, situação que gera litígio. Com o estado Social, esse princípio da legalidade foi reforçado, resultando numa Administração com elevado grau de autotutela, aplicando-se inclusive a polícia administrativa em múltiplos domínios.

    Em contraste, no sistema inglês, prevalece a heterotutela, ou seja, a Administração só pode executar as suas decisões após decisão judicial, caso o particular não cumpra voluntariamente as ordens administrativas. A Administração é incentivada a negociar e atuar como um agente comercial ("administration is business"), com a intervenção dos tribunais garantindo a legalidade. Atualmente, apesar da existência de certa autotutela, esta é limitada, e o recurso à heterotutela permanece essencial para a execução administrativa em caso de desobediência.

    O terceiro critério refere-se à existência de tribunais administrativos. Inicialmente, França possuía tribunais administrativos que, contudo, não eram verdadeiros tribunais judiciais, enquanto o Reino Unido não dispunha dessa estrutura. No início do século XX, surgiram tribunais administrativos em ambos os países, embora com configurações distintas. Em França, formou-se uma ordem judicial administrativa autónoma, com estrutura completa desde os tribunais de 1ª Instância até ao Supremo Tribunal Administrativo, semelhante ao modelo português previsto no artigo 209º da Constituição da República portuguesa. Já no Reino Unido, os tribunais administrativos são especializados na 1.ª Instância, integrados no sistema judicial comum (exemplo: Aministrative Court inserido no High Court), sem formação de uma ordem administrativa autónoma, sendo os recursos encaminhados para tribunais judiciais ordinários.

    Outra característica importante na comparação entre os sistemas é a lógica organizacional centralizada e concentrada de França, em que todo o poder decisório estava concentrado no Estado, versus a lógica descentralizada e desconcentrada do reino Unido, em que o poder local possui autonomia e múltiplos centros decisórios coexistem. Entretanto, essa dicotomia, típica dos séculos XVIII e  XIX, perdeu relevância na atualidade, pois a complexidade administrativa impôs a necessidade de desagregação tanto em França como no Reino Unido, fazendo com que ambos os sistemas adotem, em maior ou menor grau, a descentralização e desconcentração administrativa.

    Em suma, a evolução dos sistemas francês e inglês revela uma convergência progressiva, com ambos adotando tribunais administrativos, porém mantendo modelos organizacionais e processuais diferenciados, refletindo as tradições jurídicas e históricas de cada contexto.

Da autoria da aluna Francisca de Seabra Coelho (n.º 140122142).

Cadeira de Contencioso Administrativo (2025/26),

sob a regência do Professor Doutor Vasco Pereira da Silva.