(3.ª Publicação) A Terapia Inacabada da Responsabilidade Civil Pública

A Terapia Inacabada da Responsabilidade Civil Pública 

Houve um tempo — nem tão remoto quanto desejaríamos — em que a responsabilidade civil pública vivia cativa de um diagnóstico errado. A Administração era paciente difícil, sujeita a crises de identidade que a doutrina tratava com zelo clínico, mas pouca perspicácia terapêutica. A velha distinção entre gestão pública e gestão privada, apresentada como chave para compreender o universo administrativo, funcionava como um daqueles diagnósticos antiquados que explicam tudo… e nada.

Era como se o mesmo médico, exercendo a mesma função, com o mesmo estetoscópio, fosse juridicamente duas pessoas diferentes: uma, criatura majestosa de poder público; a outra, mero profissional liberal em ato de rotina. Vasco Pereira da Silva descreveu esse quadro com precisão cirúrgica: uma verdadeira esquizofrenia conceptual, que fazia do Direito Administrativo um romance clínico mal resolvido.

A Constituição, como terapeuta lúcido, tentou curar o problema logo em 1976. O seu artigo 22.º, essa pequena cláusula de responsabilidade civil pública aninhada no capítulo dos direitos fundamentais, deveria ter sido o momento de viragem. O Estado — dizia-se ali — responde pelos danos causados no exercício das suas funções. Todas as suas funções. Sem máscaras, sem truques, sem cismas patológicas.

Mas como em qualquer processo terapêutico, o paciente resistiu.

O sistema processual continuou ancorado numa leitura duplista da realidade: um Estado que ora se veste de autoridade soberana, ora se disfarça de comerciante de esquina; tribunais que ora abrem as portas ao lesado, ora se esquivam com um pudor quase aristocrático, enviando o infeliz errante para a jurisdição vizinha. Havia decisões que dependiam não do dano, não da função, mas de algo tão prosaico como quem o autor tinha decidido colocar como réu na petição — uma lotaria processual que faria corar qualquer amante da coerência jurídica.

Veio então a reforma do contencioso administrativo de 2002/2004, com ambições de psicanálise profunda. O legislador pegou no Estado, deitou-o no divã e tentou compreender-lhe as angústias, os traumas, as dissonâncias. Descobriu-se o óbvio: a fragmentação jurisdicional da responsabilidade civil pública era menos dogma e mais sintoma. O que importava não era a roupa usada pela Administração, mas a função administrativa que desempenhava — esse contínuo que o CPA, nos seus princípios, reconhece como uno e indivisível.

Tentou-se, assim, a grande reconciliação: unificar todo o contencioso da responsabilidade civil pública nos tribunais administrativos. Dar finalmente coerência a uma área que era chamada a tutelar direitos fundamentais, impedir que a Administração fugisse para o direito privado sempre que conveniente, reafirmar que os princípios do Direito Administrativo — todos eles — acompanham a Administração mesmo quando ela age “privadamente”.

Mas como em qualquer novela jurídica, o caminho não foi linear.

A Lei 67/2007, anunciada como a terapêutica definitiva, ficou a meio caminho. Repetiu a expressão problemática — “prerrogativas de poder público” — como quem, no meio de uma sessão de terapia, volta a mencionar o nome do ex-companheiro tóxico. Deixou aberta a porta à reanimação da velha dicotomia, permitindo que a jurisprudência, sempre inventiva, recomeçasse o debate sobre o que é “gestão pública” e o que é “gestão privada”.

A doutrina, com VPS à cabeça, reagiu com ironia elegante: a referência aos princípios do Direito Administrativo — esses mesmos que o CPA aplica a toda a função administrativa — revela, afinal, a intenção contrária: tudo é função administrativa, mesmo quando o legislador tropeça na expressão infeliz. Não há fuga possível. A unidade é constitucional.

Mas se a teoria encontra equilíbrio, a prática… nem tanto. Ainda hoje há tribunais hesitantes, pedidos reconvencionais que voam inadvertidamente para os tribunais judiciais, e interpretações que parecem querer restaurar a velha moradia do duplo regime. Um pouco como decretar que os cônjuges moram juntos, mas ainda dormem em quartos separados — por via das dúvidas.

A jurisprudência tem, porém, avançado no sentido certo: não são os sujeitos processuais que determinam a competência, mas a natureza da relação controvertida. Se o dano provém da função administrativa, ainda que travestida de ato técnico ou de gestão privada, a jurisdição administrativa deve ser a casa natural do litígio. Assim se honra a Constituição e se evita transformar o Estado num figurante descartável.

E é neste ponto que a responsabilidade civil administrativa revela a sua maturidade: deixou de ser um parente pobre do contencioso para se assumir como pilar do Estado de Direito. Um verdadeiro direito fundamental do lesado e, simultaneamente, uma obrigação estrutural da Administração — a de responder pelos danos que causar, como qualquer adulto responsável deve fazer.

No fundo, como diria VPS, o que seria verdadeiramente absurdo seria reconstruir, por via interpretativa, a história que a Constituição quis esquecer. A unidade da função administrativa não é uma opção metodológica; é um imperativo constitucional e civilizacional.

Resta saber se o paciente — a Administração — terá finalmente superado a sua antiga tendência para o duplo papel. Ou se continuará a oscilar entre persona pública e máscara privada, hesitando entre assumir responsabilidades ou procurar refúgio em categorias que já deviam estar arquivadas na história do Direito.

Seja como for, uma coisa é certa: a responsabilidade civil pública deixou, para sempre, de ser um assunto doméstico da Administração. Passou a ser escrutinável, exigente, iluminada pela força da Constituição.

E talvez seja nesta transparência adulta que se encontra a verdadeira história de emancipação que o Direito Administrativo precisava — e merecia — contar.

Bibliografia 

SILVA, Vasco Pereira, 2009, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo, 2.ª ed., Edições Almedina, Coimbra.

Ian Tong Pou 

nº 14012203