(3.ª Publicação) Um casamento impossível?

 A interminável novela da responsabilidade civil das entidades públicas

    Houve um tempo, e não foi assim há tanto, em que o Direito Administrativo vivia obcecado com linhagens, castas e fronteiras. A responsabilidade civil pública era um território dividido, profundamente marcado pela velha dicotomia entre gestão pública e gestão privada, como se duas famílias rivais disputassem quem tinha competência para decidir os conflitos conjugais da Administração. Um litígio contratual? Talvez fosse um problema “privado”, destinado aos tribunais judiciais. Uma lesão decorrente de um poder público? Isso já soaria a matrimónio administrativo, para apreciação exclusiva dos tribunais administrativos.

    E assim se arrastava a história, um enredo digno de folhetim oitocentista, até que o legislador constitucional, através do artigo 22.º da Constituição – que consagra a responsabilidade civil das entidades públicas por ações ou omissões lesivas praticadas no exercício das suas funções – forneceu o alicerce dogmático para uma leitura unificadora deste domínio. A doutrina viu nesse preceito a semente de um novo paradigma: a responsabilidade civil pública não deveria fragmentar-se em regimes paralelos, mas antes afirmar-se como um eixo comum da tutela dos direitos fundamentais. Nascia, assim, a promessa de um casamento moderno entre Administração e responsabilidade civil, assente em bases sólidas e não em distinções romanescas.

     Mas, como em qualquer boa novela jurídica, o enredo rapidamente se adensou.

    A unidade proclamada pela Constituição parecia incompatível com o sistema processual em vigor, que continuava teimosamente a ver dois mundos onde apenas havia um. A Administração era, simultaneamente, protagonista e antagonista: ora se apresentava como ente público sujeito à responsabilidade extracontratual administrativa, ora se mascarava de contraente, pretendendo refugiar-se na “gestão privada”. Não faltavam episódios burlescos: um acidente de viação causado por um veículo de uma entidade pública podia ser discutido ora nos tribunais judiciais ora nos administrativos: dependia, ironicamente, de quem figurava como réu na petição inicial.

    Foi preciso chegar à reforma do contencioso para que se desse início à terapia colectiva. O legislador decidiu, então, colocar a Administração no divã. E ali, entre traumas de infância e inseguranças metodológicas, descobriu-se que manter duas vias jurisdicionais distintas para a mesma realidade – a responsabilidade civil pública – era mais patológico do que dogmático. O que importava verdadeiramente não era a “natureza” da entidade, mas a natureza da função exercida.

    Assim emergiu a ideia – luminosa e razoavelmente terapêutica – de que todo o contencioso de responsabilidade civil pública deveria ser unificado nos tribunais administrativos. Um gesto que, dir-se-ia, correspondia ao primeiro passo para salvar o casamento.

    Contudo, como em qualquer relação complexa, nem tudo correu bem.

    A reforma avançou… mas ficou “por completar”. A lei processual abraçou a unidade jurisdicional, mas o direito substantivo permaneceu a meio caminho. Criou-se uma acção administrativa comum apta a albergar pedidos indemnizatórios, mas logo se admitiu que a cumulação com anulação de acto obrigaria ao recurso à acção administrativa especial. Uma “unidade” com notas de dualidade, quase como decretar que os cônjuges residem juntos, mas dormem em quartos separados.

    Mais intrigante ainda, a jurisprudência teve de resolver casos em que a Administração se transfigurava no processo: e se o acidente de viação tivesse como réu apenas o condutor particular, deixando a entidade administrativa num confortável bastidor? A resposta – elegante e absolutamente alinhada com a racionalidade constitucional – foi clara: a competência não se determina pelos sujeitos processuais, mas pela natureza da relação controvertida. Uma solução que honra a doutrina e afasta a tentação de reduzir o Estado a um mero figurante dispensável.

    Entre tantos avanços e recuos, o enredo ganha densidade dramática. A antiga distinção entre gestão pública e privada, tratada como dogma durante décadas, é hoje vista como uma relíquia arqueológica, incapaz de explicar a complexidade da função administrativa moderna. A responsabilidade civil, tal como exposta nestas páginas, deixa de ser um apêndice para se tornar um pilar do Estado de Direito, um verdadeiro direito fundamental do lesado e, simultaneamente, um dever institucional da Administração.

    É neste ponto que ecoa a ironia fina de Vasco Pereira da Silva: se o legislador instaurou uma unidade jurisdicional, seria absurdo reconstruir, por via interpretativa, a história que a Constituição quis olvidar. O que está em causa não é uma mera opção técnica, mas a coerência de um sistema que, finalmente, reconhece a centralidade da tutela indemnizatória na protecção dos direitos fundamentais.

   No final, permanece a pergunta inevitável: terá este casamento, feito de avanços, recuos e reconciliações, finalmente encontrado estabilidade? Ou continuará a Administração, como uma personagem inquieta de romance, dividida entre o passado dualista e a unidade que a Constituição lhe impõe?

    Uma coisa é certa: entre resistências, traumas e declarações de amor tardias, a responsabilidade civil pública deixou definitivamente de ser um assunto privado da Administração. Tornou-se escrutinável, exigente, aberta e talvez seja esta nova transparência a verdadeira história de emancipação que o Direito Administrativo precisava de contar.

Referência bibliográfica

SILVA, Vasco Pereira, 2009, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo, 2.ª ed., Edições Almedina, Coimbra.

Stephanie Sousa n. º 140122507