(4º Post) A Administração Preditiva: quando o Estado tenta prever o futuro

  A Administração Pública entrou numa nova fase da sua evolução: deixou de decidir apenas sobre factos já verificados para passar a atuar com base em previsões de comportamentos futuros, produzidas por modelos matemáticos, algoritmos de "machine learning" e sistemas de análise massiva de dados (“big data”). Surge, assim, a Administração Preditiva, um paradigma em que decisões administrativas já não resultam apenas da avaliação de situações concretas, mas de probabilidades estatísticas de acontecimentos ainda inexistentes.

O problema jurídico que emerge é profundo, ou seja, pode o contencioso administrativo controlar decisões que se baseiam num futuro que ainda não ocorreu?

E, sobretudo, como garantir a legalidade e a proporcionalidade de atos assentes em previsões e não em factos?

   A Administração Preditiva assenta numa lógica distinta da racionalidade jurídico administrativa tradicional. O Direito trabalha com certezas, factos provados e causalidade concreta, a tecnologia preditiva opera com correlações, tendências e riscos potenciais. Esta diferença epistemológica cria uma tensão estrutural: enquanto o Direito exige fundamentação clara (art. 152.º do CPA), a predição é frequentemente opaca, tecnicamente hermética e incapaz de fornecer uma explicação de sentido jurídico.

   Do ponto de vista constitucional, o desafio é evidente. O artigo 20.º da CRP consagra o direito de acesso à justiça e o artigo 268.º garante o direito à impugnação de atos administrativos lesivos. Mas como impugnar um ato que não se baseia em factos, mas em probabilidades? Como exercer contraditório sobre uma previsão estatística? A Administração Preditiva ameaça deslocar o centro de gravidade do contencioso: já não se discute apenas a legalidade do que o Estado fez, mas a legitimidade do que o Estado prevê que poderá acontecer.

   No plano infraconstitucional, o artigo 5.º do CPA, ao consagrar o princípio da boa administração, impõe que a atividade administrativa seja racional, proporcional e transparente. A predição automatizada, contudo, pode conduzir ao excesso de zelo preventivo, substituindo a prudência administrativa por uma lógica de risco zero. Esta tendência aproxima o Estado de um modelo de “governação por antecipação”, onde o cidadão deixa de ser avaliado pelo que fez e passa a ser avaliado pelo que poderá vir a fazer um desvio perigoso face à cultura jurídica do Estado de Direito.

    O CPTA, especialmente no artigo 95.º, atribui ao juiz administrativo a tarefa de controlar a legalidade dos atos da Administração. Porém, o controlo clássico torna-se insuficiente quando o ato deriva de modelos preditivos complexos, baseados em correlações estatísticas invisíveis para o tribunal. A pergunta fundamental é, como julgar um ato que nem a própria Administração compreende totalmente?

    A doutrina tem alertado para este risco. Se a decisão administrativa se baseia em previsões, e não em factos, o juiz é empurrado para uma zona cinzenta, onde o controlo judicial se aproxima mais de um controlo ético e epistemológico do que de um mero controlo jurídico. Surge assim a necessidade de um novo modelo de contencioso, capaz de exigir transparência algorítmica, auditorias independentes e mecanismos de explicabilidade tecnológica, sob pena de o princípio da legalidade ser substituído pelo princípio do cálculo.

  Como recorda a literatura contemporânea, “quando o Estado se torna preditivo, o cidadão torna-se objeto de uma estatística”. E é precisamente aqui que o contencioso administrativo deve reagir: o juiz deve ser o garante de que a previsão não suplanta o direito e de que o cálculo não substitui a razão pública. O papel da jurisdição administrativa é impedir que a Administração Preditiva se transforme num poder automático, imune ao escrutínio humano.

 Em última análise, o grande desafio do futuro não é apenas controlar a automatização da Administração, mas controlar a antecipação administrativa. O contencioso é chamado a restaurar uma verdade básica do Estado de Direito, ou seja, o futuro não é fundamento bastante para restringir direitos no presente.

  A Administração Preditiva pode ser um instrumento útil de eficiência e planeamento, mas não pode converter-se num critério de decisão substitutivo da legalidade. O juiz administrativo terá, portanto, de reinventar o seu papel, neste caso, ser guardião não apenas da legalidade dos atos, mas da racionalidade pública, impedindo que a Administração deixe de decidir sobre a realidade e passe a decidir sobre probabilidades.

A justiça administrativa do século XXI será, inevitavelmente, a justiça do controlo do futuro.

Referências bibliográficas

• Constituição da República Portuguesa, arts. 20.º e 268.º.

• Código do Procedimento Administrativo (CPA), arts. 5.º e 152.º.

• Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), art. 95.º.

• Vasco Pereira da Silva (2009), O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2.ª ed., Coimbra: Almedina.

• Jack Balkin (2020), The Algorithms of Governance, Yale Law School.

• Jean-Michel Lobet (2023), La Prédiction Administrative et le Contrôle Juridictionnel, Dalloz.

Constança Pires Loureiro, 

140122140.