(4.º Post) Entre a Caneta e o Carimbo: Como a Administração Aprendeu a Dizer “Sim, Aceito”

 

     O Estado e os seus novos amigos particulares

     Desde os tempos em que os reis ainda usavam coroas e não carimbos, a Administração Pública já sonhava em cooperar com o cidadão, esse ser curioso que paga impostos e, em troca, recebe obras paradas. A ideia é antiga: unir o público e o privado em prol do bem comum.

Contudo, é só lá pelo século XIX que o Estado europeu, cansado de mandar sozinho, decide que talvez seja boa ideia contratar ajuda. Primeiro, fê-lo por pura necessidade “não consigo tudo sozinho”, admitiu ele, numa rara demonstração de humildade institucional. Depois, percebeu que podia terceirizar parte da trabalheira, poupando-se a si próprio e aos contribuintes (na teoria, pelo menos).

Mas atenção: nem todos acharam piada. A escola alemã, sempre muito ciosa da sua Herrschaft, gritou: “Um Estado soberano não se rebaixa a assinar contratos com plebeus!”. Segundo eles, o poder público devia mandar, não negociar. Só que, em França, onde o bon goût jurídico é coisa séria, alguém teve a ousadia de inventar o “contrato administrativo”. Um híbrido entre poder e acordo, que dava ao Estado a elegância de continuar mandando, mas agora com uma caneta na mão.

 

     Da administração mandona à administração simpática

     Com o tempo, o Estado deixou de ser o patrão autoritário que gritava “faça-se!” e tornou-se um prestador de serviços, um gestor de obras, transportes e frustrações coletivas. Para isso, precisava de cooperar. E o contrato revelou-se a ferramenta ideal: legal, útil e até com um certo charme democrático.

 Como bem disse o Professor Vasco Pereira da Silva, sempre pronto a dar um toque filosófico à papelada, “num Estado de Direito é impensável que a Administração obtenha de forma autoritária o que pode conseguir com um simples contrato.” Traduzindo: mais vale assinar de boa vontade do que decretar à força.

O contrato, portanto, deixou de ser um intruso e tornou-se parte da mobília administrativa. Tanto que o CPA o acolheu de braços abertos no seu artigo 5.º, consagrando o princípio da boa administração, também conhecido como “tentar fazer as coisas direito à primeira vez”.

 

     A metamorfose do contrato administrativo (ou o nascimento da confusão)

    Em Portugal, o século XX trouxe uma mudança curiosa. Passámos de uma lista fechada de contratos permitidos (porque o Estado não confia em si próprio) para um sistema aberto, onde tudo é possível, desde que não seja proibido. Foi uma libertação jurídica com sabor a revolução liberal tardia.

O resultado? O contrato administrativo começou a invadir território antes exclusivo do ato administrativo, aquele instrumento solene que o Estado usava para impor as suas vontades. Agora, o contrato aparecia como alternativa mais simpática: em vez de “ordeno”, dizia “vamos conversar”.

Contudo, como nada é simples no Direito, inventou-se uma distinção entre contratos administrativos e contratos de direito privado da Administração. Uma verdadeira novela jurídica, com dois regimes diferentes, dois tribunais competentes e uma montanha de confusões sobre qual se aplica a quê. Os juristas, claro, adoraram: mais temas para teses e conferências.

 

     Veio então o século XXI e, com ele, a União Europeia a dizer: “Queridos Estados-membros, arrumem a casa, por favor”. Assim nasceu a ideia do contrato público, uma categoria unificadora que engloba tudo o que a Administração assina, seja um contrato digno ou um simples arrendamento da cantina municipal.

Portugal, sempre zeloso em cumprir diretivas (ainda que atrasado), decidiu criar o seu primeiro Código dos Contratos Públicos, aprovado em 2008. Uma verdadeira enciclopédia legal, com cinco partes e mais de 500 artigos. O legislador parecia ter uma missão: transformar a simplicidade em arte abstrata.

Como diria Maria João Estorninho, o resultado foi uma “floresta labiríntica de normas”. Cada artigo parecia esconder outro artigo, que por sua vez remetia para um anexo que remetia para Bruxelas. Era o escape room jurídico perfeito: poucos saíam ilesos, e ninguém sabia se tinha cumprido o prazo de impugnação. Ainda assim, o CCP trouxe vantagens: finalmente havia um documento único, um “manual de sobrevivência administrativa” que consolidava princípios, regras e confusões num só lugar.

 

     Em 2014, a União Europeia lançou novas diretivas, desta vez verdes e cheias de boas intenções ambientais. O objetivo: tornar a contratação pública mais ecológica. O problema: Portugal decidiu transpor as diretivas... acrescentando mais 40 artigos ao já gigantesco Código.

O CCP, que já parecia um Tetris legislativo, tornou-se uma verdadeira tese de doutoramento obrigatória. Em vez de simplificar, complicou. Criou uma teia de exceções, sub-exceções e exceções às exceções. Em suma, uma burocracia com camadas dignas de um pastel de nata jurídico. E sim, o princípio da sustentabilidade foi incluído, agora está lá, bonito e verdejante no artigo 1.º-A. Só falta alguém conseguir aplicá-lo sem se perder pelo caminho.

O atual CCP, dizem, é o retrato da boa vontade legislativa com resultados duvidosos. É extenso, confuso e contraditório, mas cheio de espírito europeu. Cumpre a formalidade, mas não a eficiência.

A verdade é que o Código continua a tratar a contratação pública como um campo de batalha entre civilistas e administrativistas. Talvez seja hora de uma nova abordagem: um código realmente novo, que simplifique, unifique e trate o contrato público como o que ele é, uma ferramenta de realização de políticas públicas, e não um romance jurídico de 600 páginas. precisamos menos de floresta normativa e mais de clareira jurídica.

     Depois desta viagem digna de Kafka, da Idade Média à União Europeia, o que se aprende é simples: a contratação pública é o espelho da própria Administração, bem-intencionada, mas perdida nos seus próprios formulários. O futuro passa por um novo Código, mais curto, mais coerente e menos propenso a dar dores de cabeça a quem apenas queria adjudicar umas fotocopiadoras.

Como diria um sábio procurador anónimo:

“Entre o ato unilateral e o contrato público, fico com o que tiver menos anexos.”

 

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

 

SILVA, VASCO PEREIRA DA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª Ed., Almedina