A Condenação à Prática de Atos Administrativos Devidos e a Impugnação de Atos Administrativos no Contencioso Administrativo Português

O contencioso administrativo português tem vindo a conhecer uma evolução significativa, sobretudo no que respeita aos meios processuais colocados à disposição dos particulares para a defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos perante a Administração Pública. Entre esses meios destacam-se, por um lado, as ações de condenação à prática de atos administrativos devidos e, por outro, os mecanismos de impugnação de atos administrativos inválidos.

O presente artigo visa analisar estes dois instrumentos fundamentais, evidenciando as suas especificidades, o respetivo objeto processual e os poderes de pronúncia do juiz administrativo, à luz da Constituição da República Portuguesa (CRP), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e do Código do Procedimento Administrativo (CPA).

 
1. A Condenação à Prática de Atos Administrativos Devidos

 
1.1. Conceito e enquadramento constitucional e legal

As ações de condenação à prática de atos administrativos devidos constituem o meio processual através do qual o particular pode exigir da Administração Pública a prática de uma prestação a que tem direito. Não se trata, neste caso, de atacar uma decisão administrativa já tomada, mas antes de exigir a emissão de um ato ou a adoção de um determinado comportamento administrativo legalmente imposto.

Este mecanismo encontra fundamento constitucional no artigo 268.º, n.º 4, da CRP, que garante aos cidadãos o acesso à justiça administrativa para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos. Em concretização deste preceito, o CPTA atribui aos tribunais administrativos o poder de determinar a prática de atos administrativos legalmente devidos, superando uma limitação tradicional do contencioso administrativo clássico de matriz francesa, que restringia a atuação dos tribunais à anulação de atos ilegais.

Nos termos do artigo 66.º, n.º 1, do CPTA, a condenação à prática do ato devido pode incluir a fixação de um prazo concreto dentro do qual a Administração deve atuar, reforçando a efetividade da tutela jurisdicional.

 
1.2. Distinção face às ações de condenação à prestação

Importa distinguir as situações em que o particular pretende a condenação da Administração à prática de um ato administrativo daquelas em que, enquanto titular de um direito de crédito, exige a realização de prestações materiais, como o pagamento de quantias, a entrega de coisas ou a prestação de factos. Nestes últimos casos não está em causa a emissão de um ato administrativo, mas sim a atuação da Administração em posição de paridade jurídica com os particulares, típica das relações de direito privado ou de gestão privada.

Com efeito, devido ao princípio da tipicidade dos atos administrativos, nem todas as pretensões dos particulares perante a Administração se dirigem à prática de atos administrativos. Há situações em que a lei não confere à Administração poderes de autoridade, devendo esta atuar em plano de igualdade jurídica, o que afasta a aplicação do regime próprio da condenação à prática de atos devidos.

 
1.3. Objeto do processo

Após a revisão do CPTA em 2015, o âmbito da condenação à prática de ato devido foi significativamente alargado. Atualmente, é possível deduzir este pedido não apenas perante atos de indeferimento ou rejeição de requerimentos, ou em situações de silêncio administrativo, mas também nos casos de incumprimento de deveres de atuação oficiosa, quando a lei impõe à Administração a iniciativa do procedimento.

Ainda assim, a situação mais frequente continua a ser aquela em que o particular apresentou um requerimento e este foi objeto de uma decisão negativa. Nestes casos, o objeto do processo não é delimitado pelos fundamentos do ato de indeferimento, como sucede nas ações de impugnação, mas antes pela pretensão substantiva do interessado, nos termos dos artigos 66.º, n.º 2, e 71.º do CPTA.

 
1.4. Poderes de pronúncia do juiz administrativo

No âmbito da condenação à prática de atos devidos, o juiz administrativo deve respeitar a distinção entre legalidade estrita e discricionariedade administrativa. O tribunal pode pronunciar-se plenamente sobre a legalidade, mas não se pode substituir à Administração no exercício de poderes de valoração próprios, sob pena de violação do princípio da separação e interdependência de poderes.

Nos termos do artigo 3.º, n.º 1, do CPTA, cabe aos tribunais administrativos dizer e aplicar o Direito, determinando todas as vinculações jurídicas a que a Administração se encontra sujeita na emissão do ato devido. Assim, embora não possam decidir no lugar da Administração, os tribunais delimitam o quadro jurídico dentro do qual esta deve atuar, conforme resulta do artigo 71.º do CPTA.

 
2. A Impugnação de Atos Administrativos

 
2.1. Invalidade dos atos administrativos

Os atos administrativos estão sujeitos a requisitos de validade, cuja observância é condição para que possam produzir efeitos jurídicos legítimos. A inobservância desses requisitos determina a invalidade do ato, permitindo a sua contestação, quer perante a própria Administração, quer perante os tribunais administrativos.

O CPA distingue duas modalidades de invalidade: a nulidade e a anulabilidade. A nulidade tem caráter excecional e apenas ocorre nos casos expressamente previstos na lei, designadamente nos artigos 161.º e 163.º do CPA.

 
2.2. Declaração de nulidade

Do regime da nulidade decorrem consequências particularmente gravosas para o ato administrativo. O ato nulo é ineficaz desde o início, não podendo, por regra, ser objeto de atos de segundo grau. A nulidade pode ser invocada a todo o tempo, a título principal ou incidental, por qualquer interessado, existindo ainda o direito de resistência passiva contra as determinações nele contidas.

A declaração de nulidade tem natureza meramente declarativa, destinando-se a tornar claro, perante a Administração e terceiros, que não podem ser extraídas consequências jurídicas do ato. Apesar de o ato ser juridicamente inexistente nos seus efeitos, subsiste o interesse na sua impugnação para assegurar a reposição da legalidade, sobretudo quando tenha havido execução material.

 
2.3. Anulação de atos administrativos

A anulabilidade, regulada atualmente no artigo 163.º do CPA, caracteriza-se pelo facto de o ato produzir efeitos enquanto não for anulado. Esses efeitos têm, contudo, natureza precária, uma vez que podem ser destruídos retroativamente por decisão judicial.

A anulabilidade pode ser invocada por um amplo conjunto de interessados que possam retirar uma vantagem da anulação, nos termos dos artigos 99.º e 100.º do CPTA. A sentença que anula o ato tem natureza constitutiva e impõe à Administração o dever de reconstituir a situação que existiria se o ato nunca tivesse sido praticado, conforme previsto no artigo 173.º do CPTA.

 
2.4. Objeto da impugnação

O objeto da impugnação de atos administrativos é definido pela pretensão deduzida pelo autor em juízo, dirigida à anulação ou à declaração de nulidade do ato, com fundamento na sua invalidade. Ao contrário do que sucede na condenação à prática de ato devido, aqui o foco do processo é o próprio ato administrativo e a sua conformidade com a ordem jurídica.

 
3. Conclusão

A condenação à prática de atos administrativos devidos e a impugnação de atos administrativos inválidos constituem pilares essenciais do sistema de tutela jurisdicional administrativa em Portugal. Enquanto a primeira visa assegurar a atuação positiva da Administração quando legalmente obrigada, a segunda permite reagir contra atos ilegais que afetem a esfera jurídica dos particulares.

Ambos os mecanismos refletem a preocupação do legislador em garantir uma proteção efetiva dos direitos dos cidadãos, equilibrando a necessidade de controlo jurisdicional da Administração com o respeito pela sua autonomia decisória e pelos princípios estruturantes do Estado de direito democrático.

Manuel Maria Cabral de Sousa (140122221)