A evolução do Contencioso Administrativo português

O contencioso administrativo português conheceu uma evolução tardia quando comparado com outros ordenamentos jurídicos europeus, circunstância que se explica pelo próprio desenvolvimento histórico do Estado constitucional em Portugal. 

Foi apenas com a Revolução Liberal de 1820 e a Constituição de 1822 que se iniciou verdadeiramente a construção de um modelo de controlo jurisdicional da Administração Pública. 

Nos primeiros anos do constitucionalismo liberal, entre 1820 e 1822, vigorou em Portugal a figura do administrador-juiz, com inspiração no modelo francês. Todavia, esta solução não chegou a consolidar-se, uma vez que o país entrou num período de instabilidade política e de guerra civil, culminando na outorga da Carta Constitucional de 1826. 

O contencioso administrativo português surge, assim, num contexto de monarquia limitada e não de monarquia constitucional propriamente dita, sendo implantado por iniciativa de D. Pedro IV, enquanto rei absoluto, e não como resultado de uma afirmação do princípio da separação de poderes.

A introdução da administração contenciosa, inspirada na conceção francesa da separação de poderes, ocorreu inicialmente através dos chamados Decretos da Terceira, redigidos por D. Pedro enquanto estava exilado. 

Contudo, a influência francesa exercida sobre o contencioso português foi sobretudo uma influência por imitação e não por convicção profunda. 

Não existia, no contexto português, uma desconfiança estrutural em relação aos tribunais judiciais que justificasse, por si só, a adoção de um sistema autónomo de jurisdição administrativa à semelhança do modelo francês.

Durante todo o século XIX, a questão do controlo jurisdicional da Administração oscilou entre a atribuição dessa função a tribunais administrativos especializados e a sua entrega aos tribunais judiciais comuns. 

Em vários momentos históricos, o legislador chegou mesmo a extinguir os tribunais administrativos, confiando o controlo da legalidade administrativa aos tribunais judiciais, sem que tal fosse entendido como uma violação do princípio da separação de poderes. 

A existência de tribunais administrativos foi, durante muito tempo, encarada como uma opção de conveniência legislativa e não como uma imposição constitucional.

Este percurso histórico revela uma instabilidade estrutural do contencioso administrativo português, marcado por uma alternância entre a adesão a construções dogmáticas francesas, sem verdadeiro enraizamento cultural, e a adoção de um modelo indiferenciado de controlo judicial. 

Quando Portugal aderiu ao modelo francês, atravessou a fase do administrador-juiz e, posteriormente, com a criação do Conselho de Estado — instituição que foi várias vezes extinta e recriada ao longo do século XIX — evoluiu para a consagração de um Supremo Tribunal Administrativo. 

Já no século XX, o contencioso administrativo foi novamente extinto, vindo apenas a ser restaurado de forma definitiva durante o Estado Novo, período em que foram lançadas bases institucionais sólidas que, em grande medida, perduraram até à atualidade.

Comparativamente com outros sistemas europeus, nomeadamente o alemão, o modelo português seguiu um caminho próprio. Enquanto o sistema alemão se caracteriza por um contencioso marcadamente subjetivista e por uma pluralidade de formas processuais, o sistema português evoluiu no sentido do monismo processual, estruturado em torno da ação administrativa, na qual devem ser deduzidos todos os pedidos. Além disso, o contencioso português nunca absorveu plenamente o carácter exclusivamente subjetivista do modelo alemão.

A evolução do contencioso administrativo português pode ser sintetizada através de vários momentos-chave. 

Em 1882, foi reconhecido o direito de obter dos tribunais administrativos o reconhecimento de direitos e interesses legalmente protegidos, representando o primeiro sinal de uma inflexão subjetivista. 

Em 1889, o legislador deu um novo passo no reforço da proteção jurídica dos particulares. 

Após a Revolução de 1974, uma das leis constitucionais revolucionárias integrou os tribunais administrativos nos poderes judiciais. A Constituição de 1976 admitiu a existência de tribunais administrativos, mas deixou a sua efetiva organização ao critério do legislador, mantendo-se, na prática, o modelo herdado do Estado Novo, fortemente influenciado pelo contencioso objetivo francês, como revela a consagração do recurso contencioso de anulação.

A revisão constitucional de 1982 marcou o início da perceção das insuficiências do modelo puramente objetivista, ao introduzir uma garantia constitucional de impugnação de atos administrativos e de acesso aos tribunais administrativos para proteção de direitos e interesses legalmente protegidos, conferindo ao contencioso uma natureza híbrida. 

Em 1989, deu-se a constitucionalização plena da jurisdição administrativa, passando a ser obrigatória a existência de tribunais administrativos, bem como a consagração, no artigo 268.º da Constituição, da garantia de impugnação de atos administrativos lesivos.

A revisão constitucional de 1997 representou um momento decisivo na consolidação do contencioso administrativo português. Foi expressamente consagrado o direito à tutela jurisdicional efetiva em matéria administrativa, reforçando a dimensão subjetivista do sistema, bem como a possibilidade de os particulares obterem a condenação da Administração à prática de atos legalmente devidos e o decretamento de providências cautelares adequadas. 

Apesar deste fecho da construção constitucional, apenas em 2004 foram aprovados o Código de Processo nos Tribunais Administrativos e o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, diplomas que estruturam o sistema atualmente em vigor.

Não obstante esta evolução, subsistem traços marcantes do modelo objetivista francês. Ao contrário do processo civil, fundado no paradigma da igualdade das partes, no processo administrativo a Administração ocupa sempre uma posição especial, enquanto autoridade pública. 

Por essa razão, tradicionalmente, o objeto do processo não é a defesa direta de direitos subjetivos, mas o controlo da legalidade objetiva dos atos administrativos. 

A Administração não surge como réu em sentido estrito, mas como entidade autora do ato cuja conformidade com a lei é apreciada, sendo entendido que a prossecução do interesse público é um objetivo comum ao tribunal, à Administração e, em certa medida, ao particular.

Esta conceção tem implicações relevantes, designadamente ao nível da legitimidade processual e do alcance do caso julgado. 

Num modelo subjetivista, a legitimidade ativa depende da titularidade de um direito ou interesse legalmente protegido e o caso julgado produz efeitos apenas entre as partes. Já no modelo objetivista, a função de restauração da legalidade objetiva justificaria uma legitimidade ampla e um efeito erga omnes das decisões. 

Embora o legislador português, em 2004, tenha assumido implicitamente que as sentenças produzem efeitos meramente inter partes, subsistem situações em que, pela própria natureza objetiva do processo, o efeito da decisão não pode deixar de assumir uma dimensão geral.

Trabalho realizado por Ana Matilde Cunha (nº de aluna: 140121144)