A História (Pouco) Encantada do Caso Blanco: Quando o Direito Administrativo Nasce de uma Tragédia

 A História (Pouco) Encantada do Caso Blanco: Quando o Direito Administrativo Nasce de uma Tragédia

Há histórias que não deviam existir e, no entanto, são erguidas como monumentos a uma época em que a lei ainda não sabia proteger quem mais precisava dela. O caso Blanco é uma dessas histórias. Os franceses gostam de o coroar como o glorioso nascimento do Direito Administrativo, quase como se um ramo jurídico pudesse surgir envolto em luz dourada e aplausos. Eu, pessoalmente, hesito nesse entusiasmo: muito antes de 1871, já ressoavam sinais de que o Direito Administrativo tinha vida própria. Porém, não deixa de ser verdade que foi ali, naquele episódio quase inacreditável, que alguém decidiu finalmente “escrever” esse nascimento, como se a realidade jurídica tivesse ganho uma certidão de nascimento. 

O episódio começa em 1871, em Bordeaux, de forma brutal: uma menina de cinco anos, pequena demais para carregar o peso da história, é atropelada por um vagão público pertencente a uma empresa igualmente pública (Companhia Nacional da Manufatura de Bordeaux). A criança ficou gravemente lesada, ocasionando a amputação de uma das suas pernas. Os pais, que só queriam justiça, dirigiram-se ao tribunal comum. Talvez acreditassem que a porta da lei se abriria. Em vez disso, encontraram um juiz que lhes respondeu com uma muralha: primeiro, disse que não podia julgar a Administração, e depois afirmou que, mesmo que o pudesse fazer, a lei não previa que a Administração fosse responsabilizada. As palavras caíram como pedras. A criança ferida, os pais em desespero… e o sistema, impassível. É difícil imaginar uma metáfora mais precisa do que esta: tentar atravessar um muro sólido, frio e absolutamente indiferente à dor humana.

Sem alternativa, os pais avançaram para o juiz administrativo, que acumulava, de forma quase caricata, as funções de Presidente da Câmara. Uma figura híbrida, símbolo de uma época em que Administração e Justiça viviam num corpo só, como gémeos siameses que ninguém se lembrava de separar. Mas também ali encontraram silêncio e impotência: o juiz declarou-se incompetente, explicando que apenas podia anular atos administrativos, repetindo-se a mesma história, pois não existia lei que permitisse responsabilizar a Administração. Até que tal lei fosse criada, nada havia a fazer. Assim, perante a lei e perante o Estado, a criança permaneceria sem indemnização. E o sistema jurídico mostrava, sem pudor, que era totalmente incapaz de corrigir a injustiça que ele próprio produzia.

Quando o Tribunal de Conflitos finalmente tomou a palavra, muitos esperavam a luz ao fundo do túnel. Mas o que veio foi outra espécie de escuridão: afirmou que, dali para a frente, caberia ao juiz administrativo decidir estes casos e que as regras da responsabilidade civil comum não se aplicavam à Administração, por esta possuir poderes especiais. A decisão soou menos a “procuremos justiça” e mais a “preservemos a intocabilidade do Estado”. Não há forma elegante de o dizer: é difícil aceitar que um ramo do Direito tenha ganhado protagonismo, ou tenha “nascido”, a partir da recusa de proteger uma criança de cinco anos. Um ramo de direito que foi afirmado para negar uma indeminização a uma criança é um direito que nasce nas piores condições possíveis. 

Ainda assim, ao fixar definitivamente a competência dos tribunais administrativos, a decisão abriu pelo menos a porta para que, no futuro, estas questões deixassem de vaguear entre juízes impotentes e passassem a ter um foro próprio onde, finalmente, poderiam ser enfrentadas.

A partir daqui consolidou-se a famosa dicotomia entre atos de gestão privada e atos de gestão pública. Na primeira categoria, a Administração quase se disfarça de particular, responde, mas sempre com regras próprias. Na segunda, ergue novamente a sua capa de imunidade: só responde em casos raríssimos, quase como se a responsabilidade fosse um eclipse jurídico teórico, mas raramente observado. 

A distinção entre atos de gestão privada, regulados pelo Código Civil e da competência dos tribunais judiciais e atos de gestão pública, correspondentes ao exercício de poderes públicos e da competência dos tribunais administrativos, motivada pelo administrativista Marcelo Caetano, revela-se verdadeiramente esquizofrénica.

Paradoxalmente, esta divisão foi também parte do processo de cura: ao separar, classificar e pensar o que antes era intocável, a doutrina começou a desmontar o mito da Administração imune. E foi graças a essa desmontagem que, décadas mais tarde, professores como o Doutor Vasco Pereira da Silva e o Doutor Marcelo Rebelo de Sousa puderam enfrentar frontalmente a irracionalidade da distinção. A crítica persistente destes autores, somada à reflexão que começou nos anos 80, foi um passo crucial na superação desse velho trauma jurídico.

Em 2002/2004, o legislador da reforma do contencioso administrativo, considerou que devia acabar com a esquizofrenia, alegando razões constitucionais. O legislador acabou com esta promiscuidade e considerou que todos os atos praticados pela administração, seriam da competência dos tribunais administrativos. O legislador, no entanto, não utilizou as melhores expressões. Não obstante, a intervenção ter surgido para não existirem dúvidas da unificação, as palavras que o legislador utilizou criaram ainda mais dúvidas. Dizia-se que o tribunal administrativo era competente para todos os casos da função administrativa “desde que haja responsabilidade civil pública”. Fazia depender a pertença ao tribunal, da administração ser culpada, pois se não fosse, já seria da competência dos tribunais comuns. Isto não é lógico porque está a limitar o pressuposto da competência à decisão do fundo da causa. 

Os argumentos determinantes do fim do trauma marcado pela distinção entre atos de gestão pública e atos de gestão privada são variados. 

Em primeiro lugar, se o critério é o da função, o que está em causa é saber se está em causa uma relação jurídico-pública. Estando esta em causa, não deve existir divisão.

Por outro lado, revela-se um absurdo lógico estabelecer uma regra em que a competência do tribunal depende do resultado do julgamento. 

Podendo existir, em qualquer processo, um pedido reconvencional, pois o réu pode dizer que existiu culpa do lesado também, que contribuiu para a produção do efeito, faz ainda menos sentido que, essa realidade que pode dar origem a um pedido reconvencional, crie a dúvida quanto ao tribunal competente.

Por último, surge um argumento que vale, tanto no processo civil, como no processo administrativo: o que cabe no âmbito das ações, pode ser de múltipla natureza porque o processo pode ser um processo complexo onde haja responsabilidade de múltiplos agentes e sujeitos, a tornar mais intensa a violação. Há um princípio que é a junção das questões conexas, sendo que aquelas realidades que dizem respeito àquele processo, devem ser julgadas naquele processo, o que goza de uma lógica especial no quadro do processo administrativo, pois a regra constitucional é que a administração responde objetivamente, mas se a responsabilidade for exclusiva de outra pessoa, vai ser ressarcida. Como no quadro da responsabilidade civil há um princípio da responsabilidade civil objetiva do Estado, e depois, pode haver um julgamento naquele mesmo processo do funcionário que praticou, para saber se deve ou não comparticipar com a atuação administrativa, isto também significa que, sendo esta a solução do código, a ideia de conexum matéria se devia aplicar à questão de quem é responsável.

Todos estes quatro argumentos levam em conjunto a que a tendência jurisprudencial seja ilegal e inconstitucional. 

Apesar da boa intenção do legislador, a questão não ficou resolvida com a reforma de 2002/2004. Em 2007, surge uma lei da responsabilidade civil pública, que procurava resolver estas questões, procurando encontrar um regime unitário de responsabilidade civil para a administração pública, que correspondesse a todas as situações e que permitisse acomodar as situações de responsabilidade- Lei 67/2007, 31 de Dezembro. O legislador que procurava resolver estes problemas, resolve não dizer nada e remeter para a interpretação dos tribunais. O art.1º nº2 define o âmbito de aplicação do código. O critério da norma reguladora era o critério do Prof. Marcelo Caetano, de manter a esquizofrenia. O que “salva” este diploma foi o facto do legislador ter referido os princípios. As normas e princípios eram aplicáveis a qualquer atuação da administração pública, ainda que de “gestão privada”. Não concordando com a expressão “gestão privada”, o objetivo da expressão foi alargar o âmbito da norma. 

Assim, tivemos uma situação que durou de 1976 a 2015, em que a ambiguidade das expressões, conduzia a uma esquizofrenia.

Hoje, quando olhamos para o Direito Administrativo, percebemos que é impossível entendê-lo sem atravessar esta história marcada por lacunas, injustiças e tentativas frustradas de resposta. O ramo nasceu ferido, nasceu do trauma, não da glória. Mas o que o torna fascinante é exatamente o seu percurso de superação: a transformação de um sistema incapaz de proteger uma criança num sistema que, apesar das falhas, tenta constantemente corrigir-se. E talvez seja essa a verdade mais humana do Direito Administrativo: ele cresce como nós crescemos, tropeçando, aprendendo, reformulando-se e, sobretudo, tentando não repetir as feridas que o fizeram nascer.

 

Rita da Silveira Passão (Nº140122186)- 5º post