A Política e a Administração no mesmo caixão: A Trasladação de Eça de Queirós

Leonor Lourenço, nº140122060

A trasladação dos restos mortais de Eça de Queirós para o Panteão Nacional, que aconteceu finalmente em Janeiro deste ano, é um daqueles casos raros em que a História, a memória coletiva e o Direito se cruzam de forma evidente. À primeira vista, a homenagem a uma das principais figuras da literatura portuguesa parece mover-se apenas no plano simbólico e político. No entanto, à medida que a decisão do Parlamento passa para a concretização prática, impõe-se a distinção, nem sempre fácil, entre ato político e ato administrativo na ordem jurídica portuguesa. E é precisamente desse cruzamento que nasce a questão central à qual este texto tenta responder: porque é que uma homenagem nacional, de significado político-cultural, acaba por se sujeitar ao escrutínio dos tribunais administrativos?

A deliberação da Assembleia da República que concede honras de Panteão Nacional a Eça de Queirós é, na sua génese, um ato político, entendido segundo a doutrina clássica. Como refere Freitas do Amaral, “ato político é o que exprime uma opção fundamental de política pública, fundada na liberdade de conformação do órgão de soberania”[1]. Os atos políticos caracterizam-se por não visarem diretamente um destinatário individual, mas antes a prossecução de um valor ou orientação política geral. Esta dimensão é reforçada pela Lei n.º 28/2000, que regula as honras de Panteão Nacional e cuja aplicação está necessariamente ligada a decisões sobre o que se considera social e culturalmente relevante.

Contudo, a execução concreta da decisão - a trasladação dos restos mortais e tudo o que isso abrange - envolve uma atuação administrativa regulada pelo Decreto-Lei n.º 411/98, que estabelece o regime jurídico da trasladação de cadáveres. Apesar de derivar de uma deliberação com forte conteúdo político, a sua execução concreta cria obrigações, condiciona direitos (dos familiares) e implica decisões técnicas precisas sobre situações individuais - características que a qualificam como ato administrativo, de acordo com o artigo 148º do CPA.

Do ponto de vista jurídico, isto significa que, embora a decisão de homenagear seja política, a materialização da homenagem é administrativa. Como explica Marcelo Rebelo de Sousa, a qualificação de um ato deve atender não ao seu “manto político”, mas ao seu efeito jurídico concreto[2]. Se um ato produz efeitos jurídicos individuais, incide sobre uma situação particular e está subordinado à lei, então é um ato administrativo, ainda que se insira num contexto político.

Considera-se, assim, que este ato tem natureza híbrida, com uma vertente administrativa predominante na sua fase de execução. É essa componente administrativa que justifica o controlo judicial e foi essa a leitura adotada pelo Supremo Tribunal Administrativo ao apreciar a providência cautelar apresentada por parte dos bisnetos de Eça de Queirós. A providência só podia ser analisada se houvesse um ato administrativo subjacente - e o tribunal assim o entendeu ao considerar que a trasladação, na sua vertente executiva, é um ato administrativo suscetível de controlo, enquadrado no artigo 51º (impugnação de atos administrativos) e no artigo 112º (providências cautelares) do CPTA. Desta forma, a competência deste tribunal não deve ser excluída pelo artigo 4º, nº3, a) do ETAF, que afasta do âmbito de jurisdição destes tribunais a impugnação de atos praticados no exercício da função política.

Em última análise, a trasladação de Eça de Queirós mostra que um ato pode ter origem numa decisão política, carregada de simbolismo, mas só ganha forma concreta quando atravessa o terreno da administração. É precisamente nesta execução - um ato administrativo sujeito a regras e procedimentos legais - que surge a possibilidade de controlo pelos tribunais. A decisão do Supremo Tribunal Administrativo de apreciar a providência cautelar instaurada reforça esta visão: enquanto a homenagem mantém o seu carácter político, a trasladação concreta dos restos mortais transforma-se num ato administrativo, regulado pela lei e, por isso, passível de ser apreciado judicialmente.

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[1] Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 4.ª ed., Almedina, 2017

[2] Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, Tomo II, 2.ª ed., Almedina, 2018

Bibliografia:

 - Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 19/10/2023;

·      -  Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 4.ª ed., Almedina, 2017;

·       - Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, Tomo II, 2.ª ed., Almedina, 2018;

·       - Aroso de Almeida / Cadilha, Comentário ao CPTA, 4.ª ed., Almedina, 2017;

·       - Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF);

      - Lei n.º 28/2000, de 29 de Novembro – Honras de Panteão;

·       -  Decreto-Lei n.º 411/98, de 30 de Dezembro – regime jurídico da exumação, transporte e trasladação de cadáveres;

      - CPTA e CPA.