Evolução da impugnação dos atos administrativos - 3ª publicação

A evolução do conceito de ato impugnável no direito administrativo português acompanha a transformação do Estado Liberal para o Estado Social e, mais tarde, para o Estado Pós-Social. A doutrina clássica, influenciada por Marcello Caetano, partia da ideia de que apenas os atos definitivos e executórios eram suscetíveis de impugnação, o que se adequava a uma Administração fortemente hierarquizada e autoritária. Contudo, esta lógica tornou-se incompatível com a Constituição de 1976 e com o moderno direito administrativo, orientados pelos princípios da legalidade, da separação de poderes e da tutela jurisdicional efetiva. 

No modelo tradicional, a definitividade apresentava três dimensões: material, horizontal e vertical. A definitividade material assentava na ideia de que a Administração definia o direito, aproximando-se da função jurisdicional; porém, a Administração não cria direito, limitando-se a aplicá-lo para satisfazer necessidades coletivas, motivo pelo qual esta conceção perdeu relevância, excetuando-se apenas certas atuações típicas de polícia administrativa. A definitividade horizontal consistia na exigência de que apenas o ato final do procedimento pudesse ser impugnado, mas tal entendimento foi superado, uma vez que qualquer ato intermédio que produza efeitos jurídicos externos lesivos deve poder ser apreciado pelos tribunais. Já a definitividade vertical exigia o prévio recurso hierárquico como condição de acesso à jurisdição, solução que se revelou incompatível com a separação de poderes e com o direito fundamental de acesso imediato à justiça, permanecendo hoje apenas em situações expressamente previstas na lei.

A par da definitividade, também a executoriedade funcionava como critério de impugnação, entendida como a possibilidade de execução coerciva do ato independentemente da intervenção judicial. Contudo, este atributo perdeu importância, visto que a execução de atos administrativos passou a depender da lei, da proporcionalidade e do respeito pelos direitos dos particulares. A maioria dos atos administrativos contemporâneos, especialmente no âmbito da administração prestadora, não envolve sequer execução coativa, pelo que a executoriedade deixou de servir como elemento delimitador do ato impugnável.

Com a evolução constitucional e legislativa, tornou-se evidente que o modelo clássico assentava numa lógica de administração agressiva, própria do Estado Liberal, e que não podia subsistir num Estado de Direito Democrático. Como observa o Professor Vasco Pereira da Silva, não faz sentido conceber o ato administrativo definitivo e executório como modelo do ato administrativo; o que verdadeiramente importa é a produção de efeitos jurídicos externos lesivos para o particular, surgindo aqui o verdadeiro pressuposto processual da impugnabilidade. O ato impugnável deixou, assim, de ser definido por características formais ou estruturais do ato, passando a ser compreendido como um pressuposto processual baseado na ilegalidade do ato e na lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos do particular. A lesão constitui hoje o critério mais amplo, pois abrange a generalidade das situações em que se justifica a tutela jurisdicional de interesses jurídicos subjetivos.

Esta conceção encontra expressão no art. 51º do CPTA, que consagra a impugnabilidade de todos os atos que produzam efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, ainda que não ponham termo ao procedimento. Embora a reforma de 2015 tenha introduzido prazos específicos para a impugnação de atos intermédios, tais limitações são consideradas desnecessárias e não alteram o princípio constitucional subjacente, segundo o qual é o particular quem determina o momento em que se considera lesado. Também o recurso hierárquico obrigatório, que outrora constituía requisito prévio para a impugnação, foi revogado pelo CPTA, subsistindo apenas nos casos em que a lei o impõe de modo excecional, em conformidade com a garantia de acesso imediato aos tribunais e com a separação de poderes.

Assim, o conceito contemporâneo de ato impugnável assenta numa lógica de tutela jurisdicional efetiva: qualquer ato administrativo que produza efeitos jurídicos externos lesivos pode ser levado a tribunal, independentemente da sua posição no procedimento, da sua definitividade ou da sua executoriedade. Este modelo afasta o formalismo liberal do passado e promove uma Administração proporcional, legal e sujeita ao controlo jurisdicional, assegurando a proteção dos direitos dos cidadãos perante o poder público.

Bibliografia:

Este texto foi elaborado com recurso aos apontamentos das aulas de Contencioso Administrativo.

 

Ana Faria

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