(3º POST) Impugnação de Regulamentos: Quando o Tribunal tem a Última Palavra

 IMPUGNAÇÃO DOS REGULAMENTOS

A análise da impugnação de regulamentos no contencioso administrativo exige, como questão prévia essencial, a delimitação conceptual do que se entende por regulamento. Só a partir dessa clarificação é possível determinar, com rigor, quais as normas suscetíveis de impugnação. A controvérsia inicial reside precisamente em saber se o regulamento assume natureza individual e concreta ou, pelo contrário, corresponde a norma geral e abstrata.

Segundo Vasco Pereira da Silva, o regulamento abrange todas as normas que não se qualificam como atos administrativos individuais e concretos. Na perspetiva de Vieira de Andrade, o regulamento corresponde a norma infra-legal emanada da Administração, destinada a concretizar ou executar a lei. A natureza geral decorre do facto de ter destinatários indeterminados, e a natureza abstrata deriva da aplicação a situações igualmente indeterminadas. Assim, o regulamento distingue-se de forma clara do ato administrativo stricto sensu, o qual se dirige a destinatários individualizados e a situações concretas.

A admissibilidade da impugnação de regulamentos foi, durante longos anos, objeto de controvérsia. Afonso Queiró realçou duas questões centrais: saber se os regulamentos são sempre impugnáveis e determinar se a impugnação pode ser promovida diretamente pelos lesados. No regime atual, não subsiste qualquer dúvida quanto a esse ponto: os regulamentos são impugnáveis, independentemente da sua natureza ou âmbito territorial.

A opção legislativa pela expressão “impugnação”, em substituição do antigo “recurso de anulação”, visou ultrapassar a confusão existente entre nulidade e anulabilidade. Enquanto a nulidade implica eliminação retroativa da norma por via meramente declarativa, a anulabilidade conduz à mesma eliminação retroativa mas através de decisão constitutiva. A distinção dogmática entre estas categorias mantém relevância teórica, embora, quanto ao resultado prático, ambas impliquem a remoção da norma da ordem jurídica.

O regime processual estabelecido no CPTA prevê a ação especial de declaração de ilegalidade de regulamentos. A competência pertence, em regra, aos Tribunais Administrativos de Círculo, exceto quando o regulamento é emanado pelo Conselho de Ministros ou pelo Primeiro-Ministro, casos em que compete ao Supremo Tribunal Administrativo. O regime contempla ainda a fiscalização judicial da ilegalidade por omissão e a possibilidade de suspensão cautelar da eficácia das normas regulamentares.

A ilegalidade de normas regulamentares pode ser arguida a todo o tempo, justificada pela natureza permanente da invalidade. Neste contexto, a declaração abstrata de ilegalidade não está sujeita a prazo. A declaração concreta pode surgir, mesmo fora de prazo, quando a norma é aplicada ao caso, mediante a exceção de ilegalidade. O CPTA distingue ambas as situações: a declaração concreta de ilegalidade, relativa a normas de eficácia imediata e suscetível de ser promovida pelo lesado ou por autores populares, e a declaração abstrata de ilegalidade, que só pode ser requerida pelo particular após três decisões judiciais coincidentes que tenham declarado a ilegalidade da norma. O Ministério Público não está sujeito a essa limitação, podendo formular o pedido independentemente da repetição de julgados, embora deva fazê-lo quando esta ocorra.

Neste quadro, o legislador pretendeu assegurar um modelo unitário de impugnação, apto a evitar as ambiguidades históricas decorrentes da distinção entre nulidade e anulabilidade e a fornecer ao contencioso administrativo um instrumento eficaz de tutela da legalidade regulamentar.

Bruna Marques - 140122176