O recurso hierárquico necessário à luz da tutela jurisdicional efetiva (3º Post)

 

O Código do Procedimento Administrativo (CPA) reconhece aos particulares o direito de reagir contra atos administrativos junto da própria Administração Pública, através de mecanismos de impugnação administrativa (artigo 184.º). Esses mecanismos subdividem-se em recursos necessários e recursos facultativos (artigo 185.º, n.º 1).

Os recursos hierárquicos qualificam-se como necessários quando a sua interposição constitui condição prévia de acesso aos meios contenciosos de impugnação ou de condenação, exigindo-se, nesses casos, que o interessado recorra previamente ao superior hierárquico antes de poder aceder aos Tribunais Administrativos e Fiscais, este requisito da definitividade vertical do ato era um resquício dos "tempos do administrador-juiz" e uma manifestação dos traumas da infância difícil do Contencioso Administrativo.

Em sentido oposto, os recursos facultativos não condicionam o exercício da tutela jurisdicional, podendo o particular recorrer diretamente aos meios contenciosos. A sua interposição, se realizada, tem o efeito prático de suspender o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo (Artigo 59.º, n.º 4, CPTA)

Por sua vez, o artigo 51.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) estabelece que são impugnáveis todas as decisões adotadas no exercício de poderes jurídico-administrativos que produzam efeitos externos numa situação individual e concreta. À luz deste preceito, seria possível sustentar, numa leitura inicial, que qualquer decisão lesiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares pode ser diretamente submetida a controlo jurisdicional, sem necessidade de prévia impugnação administrativa. Tal entendimento reforçaria o princípio da tutela jurisdicional efetiva, consagrado no artigo 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa (CRP), assegurando o acesso imediato aos Tribunais Administrativos e Fiscais. É neste contexto que se coloca a controvérsia em torno da constitucionalidade dos recursos hierárquicos necessários. Embora o CPTA tenha consagrado a regra da facultatividade, o CPA de 2015 manteve a possibilidade de leis especiais exigirem o recurso hierárquico necessário como condição de acesso ao tribunal.

A doutrina majoritária e a jurisprudência têm defendido que a exigência de recurso hierárquico necessário, em linha de princípio, não é inconstitucional.

Vasco Pereira da Silva, diferentemente, sustenta a sua inconstitucionalidade, por entender que estes recursos violam diversos princípios constitucionais, designadamente o princípio da plenitude da tutela jurisdicional, Art 268º/4 CRP, o princípio da separação de poderes, Artigos 114.º, 205.º, 266.º da CRP, o princípio da desconcentração administrativa, Artigo 267.º/2 da CRP e o princípio da efetividade da tutela Artigo 268.º/4 da CRP. O professor Vasco Pereira da Silva considera que no atual CPTA o legislador voltou atrás, contrariando o objetivo da reforma de 2004, cometendo uma inconstitucionalidade. O recurso hierárquico necessário, ao ser obrigatório para o particular aceder ao Tribunal, representa uma inversão da lógica da separação de poderes, pois exige-se um pedido prévio à AP antes de se recorrer ao Tribunal Judicial.

Em sentido distinto, Mário Aroso de Almeida defende uma interpretação restritiva do regime jurídico, segundo a qual “as decisões administrativas continuam, no entanto, a estar sujeitas a impugnação administrativa necessária nos casos em que isso esteja expressamente previsto na lei”. Nesta perspetiva, a figura do recurso hierárquico necessário não é, em si mesma, inconstitucional, sendo admissível quando exista previsão legal expressa.

Esta orientação foi acolhida pelo legislador do CPA de 2015, que, embora tenha estabelecido a regra geral da inexistência de qualquer ónus de impugnação administrativa prévia, previu que as normas especiais que o exijam devem seguir certos requisitos, nomeadamente o artigo 3.º, n.º 1, do diploma preambular do CPA, que densifica os critérios de identificação dos recursos necessários.

A posição que aqui se adota é a da inconstitucionalidade do recurso hierárquico necessário. Num Estado de Direito Democrático, não se afigura admissível que a Administração Pública se desresponsabilize através da imposição de obstáculos formais ao acesso à justiça administrativa, promovendo uma excessiva burocratização dos meios contenciosos e restringindo a defesa efetiva dos direitos dos particulares.

 

Bibliografia: 

Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2ª edição, 2013, pág. 348

Mário Aroso de Almeida, “O novo regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 4ª ed., Almedina, Coimbra, 2005.

 

Luís Domingos, 140121222