O teste da soberania do Direito Administrativo no ordenamento jurídico português

 

O objeto das primeiras aulas de Contencioso Administrativo foi a evolução da justiça administrativa.

Vimos que uma das principais evoluções da justiça administrativa em Portugal foi a possibilidade de execução das sentenças. 

O Professor Marcello Caetano defendia que a justiça administrativa em Portugal devia ser realizado por um orgão administrativo em exercício de função jurisdicional, seguindo a lógica que a Administração Pública deveria julgar-se a si própria. Deste modo, os tribunais administrativos eram vistos como orgãos da Administração, e não verdadeiros tribunais independentes.

A realidade traumática descrita manteve-se até, pelo menos, 1976.

Apenas quando a Reforma de 2004 do Contencioso Administrativo teve lugar é que atribuímos ao juiz plenitude de poderes face à Administração Pública, perceptível a partir da leitura do artigo 268º nº4, nº5 CRP, estabelecendo a ideia de tutela jurisdicional efetiva.

Feita a introdução, importa perceber de que modo se manifesta a plena jurisdição do juiz administrativo no nosso ordenamento jurídico.

A vitalidade de um Estado de Direito não se mede pela profusão das suas leis, mas pela eficácia do controlo jurisdicional sobre os atos do poder público. 

No ordenamento jurídico português, este imperativo encontra o seu derradeiro teste no regime da execução de sentenças administrativas, um domínio onde a vitória judicial do particular deve ser materializada no cumprimento da Administração Pública. Quando a vontade administrativa se revela inerte, entra-se na esfera da inexecução, o cenário que desencadeia o arsenal coercivo dos tribunais para garantir a tutela jurisdicional efetiva está consignada no artigo 20º CRP.

O regime, consagrado nos artigos 157.º e seguintes CPTA, impõe à Administração um dever de execução espontânea e integral da decisão judicial, sob pena de ilicitude: a sentença, ao transitar em julgado, transforma-se num comando jurídico inultrapassável, vinculando todas as entidades a reconstituir a legalidade violada, quer através da anulação de um ato ilegal, quer pela prática de um ato legalmente devido.

 Este dever é qualificado pela doutrina, nomeadamente por Diogo Freitas do Amaral, como a pedra angular da sujeição do poder administrativo à lei, sendo o prazo de três meses a baliza temporal para que a Administração converta a teoria em prática.

Diria que o ponto mais sensível e conceptualmente complexo deste sistema reside, todavia, na figura da causa legítima de inexecução, prevista no artigo 163.º do CPTA. Este instituto configura a única exceção legal ao dever de cumprimento específico, admitindo que o tribunal dispense a Administração de executar a sentença nos seus exatos termos. A causa legítima de inexecução, contudo, é uma válvula de segurança que não pode ser invocada levianamente, exigindo a demonstração de circunstâncias supervenientes que tornem a execução materialmente impossível ou que determinem um prejuízo excecional para o interesse público, cuja prevalência é objeto de uma rigorosa ponderação judicial.

Quando o tribunal aceita a causa legítima de inexecução, o imperativo da justiça não é abandonado, mas sim convertido. Como bem elucida o Professor Mário Aroso de Almeida, o dever de cumprimento específico é substituído pelo dever de indemnização, resultando numa conversão de execução, artigo 166.º CPTA, garantindo que o particular, embora frustrado no seu direito à execução in natura, seja plenamente compensado pela lesão sofrida.

Rejeitada a invocação da causa legítima de inexecução, ou decorrido o prazo legal sem qualquer ação administrativa, a inexecução torna-se ilícita e desencadeia o arsenal coercivo do juiz administrativo, com vista a superar a resistência. O instrumento mais incisivo é a sanção pecuniária compulsória, estabelecida no artigo 169.º CPTA. Esta multa diária, imposta pelo tribunal, ataca duplamente: onera a entidade pública e, crucialmente, o titular do órgão competente pela execução, visando o seu património pessoal. Este duplo constrangimento visa anular a inércia, transformando o incumprimento numa fonte de grave responsabilização económica e pessoal.

Para além da coação pecuniária, o tribunal dispõe dos meios de substituição e execução direta. No caso de atos de conteúdo vinculado ou de prestações fungíveis, o artigo 167.º CPTA permite que o juiz profira uma sentença substitutiva que vale como o ato administrativo que deveria ter sido praticado, ou que autorize a execução do facto por um terceiro à custa da Administração incumpridora. Estes mecanismos são a prova da capacidade do poder judicial de intervir na esfera administrativa quando esta falha, atuando como o garante último da reconstituição da legalidade.

Em síntese, o regime jurídico da inexecução de sentenças administrativas constitui o pilar que sustenta o equilíbrio de poderes e a credibilidade das instituições. A inexecução, quando ilícita, não é apenas uma falha processual: é uma quebra da confiança pública, sanável apenas pela aplicação rigorosa das medidas que asseguram a plena e incondicional sujeição de todos, incluindo o Estado, à lei e à justiça.