(4ª Publicação) Os processos urgentes: breve abordagem

         No Título III do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA) encontram-se regulados os denominados “processos urgentes”, expressão que se justifica pela existência de formas especiais de processo concebidas para assegurar uma decisão de mérito com maior celeridade do que a obtida através da ação administrativa comum. Embora apresentem uma afinidade funcional com a tutela cautelar (uma vez que ambos procuram oferecer respostas rápidas) distinguem-se dela por uma diferença estrutural decisiva: os processos urgentes visam a decisão de mérito, ao passo que as providências cautelares se limitam a prevenir a produção ou agravamento de lesões jurídicas.

O ponto de partida constitucional desta matéria encontra-se no artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP), que consagra o direito dos cidadãos a obterem dos tribunais uma tutela eficaz. A instauração de uma ação declarativa, através da apresentação da petição inicial, é o ato processual que desencadeia o funcionamento da jurisdição, dado que os tribunais, enquanto órgãos essencialmente reativos, apenas atuam por iniciativa das partes. Tal encontra fundamento no art. 202.º nº2 CRP.

A CRP consagra ainda no art. 209.º nº1 alíneas a) e b), o modelo de dualidade de jurisdições, distinguido entre a jurisdição judicial e a jurisdição administrativa e fiscal. A competência desta última é determinada pelo art. 5.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante ETAF), aferindo no momento da propositura da ação, sendo insuscetível de alteração por vicissitudes supervenientes de facto ou de direito.

Em matéria de Contencioso Administrativo, assume particular relevo o artigo 268.º nº4 CRP, que consagra o direito dos administrados a obter uma tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos e interesses legalmente protegidos. Este direito abrange:

• O reconhecimento de direitos e interesses;
• A impugnação de atos administrativos lesivos, independentemente da forma adotada;
• A condenação à prática de atos administrativos legalmente devidos;
• E a adoção de medidas cautelares adequadas

Com base neste enquadramento constitucional, a lei processual administrativa prevê uma pluralidade de ações principais – urgentes e não urgentes – através das quais se visa assegurar a defesa jurisdicional contra atuações administrativas ilícitas. O CPTA estrutura esta tutela em duas grandes categorias:

1. Ação administrativa comum, aplicável às situações que não exigem especial celeridade;
2. Ação administrativa especial, que consagra formas processuais abreviadas ou simplificadas quando se impõe obter rapidamente uma decisão de mérito

A lógica subjacente é simples: se situações de especial urgência fossem submetidas ao ritma normal dos processos declarativos, a tutela dos direitos e interesses dos particulares ficaria inevitavelmente comprometida. Daqui decorre a consagração dos processos declarativos urgentes no artigo 36.º CPTA que abrangem:

1. Contencioso eleitoral (art. 98.º)
2. Contencioso dos procedimentos em massa (art. 99.º)
3. Contencioso relativo à impugnação de atos em procedimentos pré-contratuais (arts. 100.º a 103.º-B)
4. Intimação para prestações de informações, consulta de processos ou passagem de certidões (arts. 104.º a 108.º)
5. Intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias (arts. 109.º a 111.º)

Cada um destes regimes especiais apresenta pressupostos e tramitações próprias, construídas para responder de forma eficaz à urgência material que lhes é inerente.

O contencioso eleitoral, previsto no artigo 98.º CPTA, abrange os litígios relativos a processos eleitorais cuja apreciação não esteja atribuída ao Tribunal Constitucional ou aos tribunais judiciais, conforme determina o art. 4.º nº1 alínea m) ETAF. Trata-se, portanto, de um domínio em que a jurisdição administrativa apenas intervém quando não exista competência constitucionalmente definida de outras ordens de tribunais.

No que respeita ao nº1 do artigo 98.º CPTA, o Professor Vasco Pereira da Silva sustenta que a referência à “impugnação de uma omissão” não tem hoje utilidade dogmática, dado que o ato tácito de indeferimento deixou de existir. Assim, quando a lei menciona a impugnação de omissões relativas aos cadernos eleitorais, deve entender-se que, na verdade, está em causa um pedido de condenação à prática do ato devido, e não a impugnação de um alegado ato tácito.

Relativamente aos pressupostos processuais, o art.97.º nº1 alínea a) CPTA determina que ao contencioso eleitoral se aplica o regime processual da ação administrativa, na parte respeitante aos pressupostos processuais inerentes aos atos administrativos. Assim, os requisitos de admissibilidade, interesse processual, legitimidade e objeto seguem, na substância, o regime geral.

Antes da revisão de 2015, a impugnabilidade dos atos eleitorais encontrava-se fortemente limitada pelo artigo 51.º CPTA. Regra geral, apenas se admitia a impugnação dos atos relacionados com a exclusão ou omissão de eleitores ou elegíveis nos cadernos eleitorais, sendo os restantes atos preparatórios do processo eleitoral considerados não impugnáveis. Na prática, o regime conduzia à aplicação quase absoluta do princípio da impugnação unitária, o que afastava a possibilidade de impugnar autonomamente atos anteriores não integrados no ato final de apuramento dos resultados. Estava, assim, praticamente abandonada a “definitividade horizontal”.

A reforma de 2015 introduziu uma alteração decisiva ao acrescentar o nº3 ao artigo 98.º, permitindo a impugnação não apenas de atos relativos à inclusão ou exclusão de eleitores, mas também de atos anteriores com eficácia externa, desde que estes impeçam o interessado de reagir oportunamente às decisões subsequentes. A nova redação afastou expressamente o princípio da impugnação unitária e exclui a aplicação do art. 51º nº3 CPTA a esta matéria.

Outra alteração com impacto prático incidiu sobre o regime da cumulação de pedidos urgentes. Enquanto no processo civil a cumulação converte o processo urgente em processo comum, o art. 4º CPTA estabelece, para o contencioso administrativo, um regime especial que mantém a urgência, mesmo havendo a tal cumulação. O Professor Vasco Pereira da Silva, ainda que valorizando a revisão de 2015, considera que o legislador deveria ter revisto também a redação do art. 98.º, pois esta permanece parcialmente desalinhada com as novas regras sobre a cumulação.

O nº2 do art. 98.º CPTA afasta o regime geral dos prazos de impugnação do art. 58.º, estabelecendo para o contencioso eleitoral um prazo de 7 dias, contando desde o momento em que seja possível tomar conhecimento do ato ou omissão. A compreensão deste prazo justifica-se pela natureza eminentemente urgente e pela exigência de estabilidade, fiabilidade e segurança dos atos eleitorais.

A experiência acumulada pela jurisdição administrativa demonstrou que determinados litígios, sobretudo os emergentes de concursos públicos, provas de seleção e mecanismos de recrutamento, originavam afluxos simultâneos de dezenas ou centenas de ações materialmente idênticas, frequentemente relacionadas com um único ato administrativo comum. Este fenómeno, repetitivo e estruturante, gerou um evidente estrangulamento nos tribunais e comprometeu a possibilidade de os particulares obterem decisões úteis dentro de um prazo razoável.

É neste contexto que surge o regime previsto no artigo 99.º CPTA, orientado para o tratamento concentrado de litígios que envolvam mais de 50 participantes, permitindo a criação de um processo-modelo que uniformiza soluções, evita decisões contraditórias e racionaliza recursos jurisdicionais. Trata.se de um mecanismo típico de “processo multidirecional”, no qual várias pretensões são articuladas num único processo, apto a produzir efeitos harmonizados para todos os interessados.

A regulação do nº1 do art. 99º CPTA inclui tanto ações de impugnação como de condenação à prática de atos devidos, sempre que os atos controvertidos se integrem no âmbito de procedimentos de massa. Durante a discussão pública do projeto de revisão do CPTA, o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais advertiu que a proliferação excessiva de processos urgentes poderia comprometer a própria eficácia do regime: “os processos de carácter urgente são atualmente já em número bastante elevado (…) devendo ponderar-se a eliminação de novos tipos”. Apesar deste alerta, o legislador manteve o regime, reconhecendo a sua função descompressor.

O nº2 do artigo 99.º fixa um prazo geral de 1 mês para a propositura das ações. O Professor Vasco Pereira da Silva considera que, não obstante a duração relativamente extensa do prazo, o processo permanece verdadeiramente urgente, sublinhando que este modelo tem funcionado de modo equilibrado, nomeadamente nos litígios relacionados com o início de anos letivos e concursos públicos, sem causar perturbações processuais significativas.

O contencioso pré-contratual urgente constitui uma das áreas em que o legislador mais claramente alinhou o direito português com as exigências do Direito da União Europeia em matéria de contratação pública, especialmente com as chamadas “Diretivas Recursos”. As normas constantes dos arts. 100.º, 101.º, 102.º, 103.º e 103.º-A do CPTA refletem essa aproximação, conferindo especial relevo ao princípio da concorrência e às garantias dos operadores económicos nos procedimentos aquisitivos.

Nos termos do art. 100.º nº1, a ação administrativa que vise apreciar a conformidade de atos pré-contratuais segue, por regra, tramitação urgente. O art. 101.º estabelece que o prazo para intento da ação é de 1 mês a contar da notificação do ato para os interessados ou, quando esta falhe, do primeiro momento de conhecimento efetivo. A jurisprudência tem considerado que este prazo se aplica uniformemente às ações de anulação e declaração de nulidade, revelando assim a coerência do regime.

A reforma de 2015 representou verdadeira reflexão qualitativa ao introduzir, em transposição fiel das diretivas europeias, o efeito suspensivo automático da impugnação do ato de adjudicação, a chamada cláusula Standstill, prevista no artigo 103.º-A. Contudo, pouco após a entrada em vigor, o legislador produziu sucessivas exceções que, no entender do Professor Vasco Pereira da Silva, violam diretamente o Direito da União Europeia, esvaziando a lógica da suspensão automática. Para o Professor, a inexistência ou erosão da cláusula Stanstill empurra os operadores para um contencioso de responsabilidade civil, o que subverte o propósito preventivo da jurisdição administrativa.

A Lei nº 118/2019 voltou a intervir no artigo 103.º-A, restringindo drasticamente o âmbito do efeito suspensivo automático. Hoje, este só opera relativamente às ações que tenham por objeto a impugnação de atos de adjudicação em procedimentos abrangidos pelos arts. 104.º nº1 alínea a) e art. 95.º nº3 do Código dos Contratos Públicos. A alteração ao nº 4 do artigo 103.º-A procurou resolver a contradição anteriormente existente entre o nº 2 e o nº 4, introduzindo o critério do prejuízo excecional como fundamento para levantar o efeito suspensivo. Porém, a redação atual permanece equívoca: simultaneamente refere uma ponderação de interesses e reduz o critério a uma lesão particularmente grave do interesse público, deixando o interesse do autor em posição secundária, solução esta problemática face ao modelo imposto pelas Diretivas Recursos.

O regime das intimações, como nota o Professor Mário Aroso de Almeida que as caracteriza como processos urgentes destinados à emissão de uma imposição jurisdicional, com natureza de decisão condenatória sumária, representa um instrumento fundamental para concretizar, na prática, o direito à informação administrativa consagrado no art. 268.º nº 1 e 2 CRP.

Por via dos arts. 104º a 108º do CPTA, o particular pode requerer ao tribunal que imponha à Administração a prestação de informações, a consulta de processos ou a emissão de certidões, funcionando esta intimação tanto como meio autónomo (quando visa diretamente garantir esse direito), como meio acessório (art. 60.º e art. 106.º CPTA), quando é necessária para a adequada instrução de outra ação principal.

A admissibilidade da intimação depende da apresentação prévia de um requerimento administrativo, cujo conteúdo determina o interesse processual. A ausência desse requerimento conduz necessariamente à rejeição limiar do pedido. Nos termos do art. 105.º nº 2, a intimação só pode ser desencadeada quando:

1. Decorra o prazo legal sem resposta
2. Haja indeferimento, ou
3. A Administração satisfaça apenas parcialmente o pedido

Recebido o requerimento, a entidade dispõe de 10 dias para satisfazer o pedido ou, não o fazendo, será citada nos termos dos arts. 82.º nº 3, 84.º nº 1, e 86.º nº1 CPA (Código do Procedimento Administrativo). Após a resposta ou decurso do prazo, o juiz profere decisão, podendo realizar diligências adicionais se tal se revelar imprescindível.

A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias constitui a expressão mais intensa do dever constitucional de tutela jurisdicional efetiva no artigo 20.º nº 5 CRP, sendo especialmente vocacionada para salvaguarda rápida e eficaz dos direitos, liberdades e garantias ameaçados por atos ou omissões administrativas.

Nos termos do art. 109.º nº 1 CPTA, a intimação é admissível quando se revele indispensável uma decisão de mérito célere, capaz de impor à Administração uma conduta positiva ou negativa que assegure o exercício útil do direito fundamental em causa. Só se deve recorrer a esta ação quando a providência cautelar se revele insuficiente ou inadequada.

O modelo de tramitação previsto no artigo 110.º apresenta 4 variantes, que o juiz deve modular de acordo com o grau concreta de urgência:

1. Modelo normal (nº 1)
2. Modelo mais lento, mediante remissão para a ação administrativa (nº 2)
3. Modelo acelerado, com redução dos prazos de citação (nº 3 al. a))
4. Modelo ultrarrápido, apto a permitir decisão em 48 horas (nº 3 alíneas b) e c))

Se analisado o requerimento, o tribunal concluir que os pressupostos da intimação não se encontram preenchidos, pode proceder à convolação do processo para uma providência cautelar, conforme o artigo 110.º-A. Inversamente, se entender que a ação principal não urgente seria suficiente, o juiz deve recusar o decretamento provisório da providência, mas igualmente convolar o processo para a forma adequada, garantindo assim a tutela jurisdicional sem necessidade de rejeição limiar.

Quanto à legitimidade ativa, o regime admite tanto os titulares diretos dos direitos, liberdades e garantias como a ação popular, desde que compatível com a disponibilidade dos direitos em causa. Já quanto à legitimidade passiva, o artigo 109.º nº2, amplia o espetro para incluir particulares concessionários, ainda que desprovidos de poderes públicos, desde que inseridos numa relação jurídica administrativa.

O legislador caracterizou estes processos como dotados de elevada elasticidade, permitindo ao juiz graduar a resposta processual com base na intensidade da urgência. É um instrumento que conjuga celeridade decisória, proteção reforçada dos direitos fundamentais e racionalidade procedimental.

Concluindo, os processos urgentes regulados no Título III do CPTA constituem um conjunto sistemático de instrumentos destinados a salvaguardar situações em que a tutela jurisdicional tardia equivaleria, na prática, à sua denegação. Embora alguns desses litígios pudessem ser enquadrados em ações comuns, a sua natureza frequentemente marcada pela caducidade iminente dos efeitos jurídicos ou pela necessidade de impedir danos irreversíveis, exige mecanismos processuais expeditos.

A diversidade dos regimes (contencioso eleitora, procedimentos de massa, contencioso pré-contratual urgente, intimações informacionais e intimação de direitos fundamentais) revela uma preocupação constante do legislador em adaptar o processo às especificidades das relações jurídico-administrativas, muitas vezes multipolares e pluriparticipadas. Estes processos desempenham, além disso, uma função uniformizadora relevante, contribuindo para maior coerência jurisprudencial e para a estabilização das expectativas jurídicas dos particulares. 

Bibliografia

Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA)

Código de Procedimento Administrativo (CPA)

Constituição da República Portuguesa (CRP)

PEREIRA DA SILVA, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Adminsitrativo, 2.ª ed., Edições Almedina, Coimbra

AROSO DE ALMEIDA, Mário, Manual de Processo Administrativo, 6.ª ed

Beatriz Oliveira,

Nº 140120114