Os sujeitos processuais no processo administrativo

O processo administrativo constitui um instrumento fundamental de controlo jurisdicional da atuação da Administração Pública, assegurando a tutela efetiva dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, bem como a defesa da legalidade objetiva. 

A sua especificidade resulta não apenas da natureza das normas aplicáveis, predominantemente de Direito Administrativo, mas também da configuração própria dos sujeitos que nele intervêm.

Ao contrário do processo civil comum, o contencioso administrativo caracteriza-se por uma pluralidade de sujeitos processuais e por uma abertura significativa da legitimidade ativa e passiva, refletindo a dupla função — subjetiva e objetiva — que lhe é reconhecida. 

Neste contexto, assumem particular relevo o tribunal, enquanto órgão de soberania com competência para dirimir litígios de natureza administrativa, as partes, que podem assumir configurações diversas, e o Ministério Público, cujo papel ultrapassa largamente a simples representação do Estado.

Irei analisar os principais sujeitos processuais do processo administrativo, com especial incidência no tribunal, nas partes e no Ministério Público, à luz da Constituição da República Portuguesa, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) e do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

1) O TRIBUNAL  

O tribunal constitui o pressuposto institucional básico do processo administrativo. A Constituição da República Portuguesa garante expressamente a existência de uma jurisdição administrativa autónoma, nos termos do artigo 209.º, n.º 1, alínea b), assegurando a existência do Supremo Tribunal Administrativo e dos restantes tribunais administrativos e fiscais. Todavia, a Constituição limita-se a estabelecer a cúpula desta jurisdição, atribuindo ao Supremo Tribunal Administrativo a posição de órgão superior da hierarquia dos tribunais administrativos e fiscais, sem prejuízo da competência própria do Tribunal Constitucional, conforme resulta do artigo 212.º, n.º 1.

A organização concreta da jurisdição administrativa é, assim, confiada ao legislador ordinário, encontrando-se essencialmente regulada no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. Este diploma estabelece a hierarquia dos tribunais administrativos, bem como as respetivas competências e áreas de jurisdição. Importa ainda referir o regime da alçada, previsto no artigo 6.º do ETAF, que define o valor das causas até ao qual o tribunal decide em última instância, condicionando, em regra, a possibilidade de interposição de recurso.

No topo da hierarquia encontra-se o Supremo Tribunal Administrativo, com jurisdição em todo o território nacional. Este tribunal funciona por secções — de contencioso administrativo e de contencioso tributário — e em plenário. Para além de funcionar predominantemente como tribunal de recurso, o Supremo Tribunal Administrativo dispõe também de competências de primeira instância em casos expressamente previstos no artigo 24.º do ETAF, designadamente quando estão em causa atos praticados por órgãos de relevância constitucional, adotando-se aqui um critério baseado na importância institucional do órgão envolvido.

Num segundo nível situam-se os Tribunais Centrais Administrativos, o do Norte e o do Sul, que funcionam essencialmente como tribunais de segunda instância. Estes tribunais compreendem igualmente secções de contencioso administrativo e tributário, assumindo um papel central na reapreciação das decisões proferidas pelos tribunais de primeira instância.

Por fim, os Tribunais Administrativos de Círculo constituem, em regra, os tribunais de primeira instância da jurisdição administrativa. A sua organização territorial encontra-se definida pelo Decreto-Lei n.º 325/2003, tendo a maioria sido agregada a tribunais tributários, dando origem aos atuais tribunais administrativos e fiscais, solução que visa promover a racionalização dos meios judiciais.

A estrutura da jurisdição administrativa, assente numa organização hierarquizada de tribunais especializados, permite assegurar uma tutela jurisdicional eficaz e adequada às particularidades da atividade administrativa.

2) AS PARTES

As partes são os sujeitos que intervêm no processo administrativo na qualidade de demandante e de demandado. 

O demandante, normalmente designado por autor, é aquele que dá início ao processo, deduzindo uma pretensão perante o tribunal. Nos termos do artigo 9.º, n.º 1 do CPTA, tem legitimidade ativa quem seja titular de uma relação material controvertida, o que traduz uma conceção subjetivista do contencioso administrativo, centrada na tutela de direitos e interesses legalmente protegidos.

Os processos administrativos, regra geral, são instaurados por particulares que alegam a violação de direitos subjetivos ou de interesses legalmente protegidos por parte de entidades públicas. Esta possibilidade constitui uma manifestação do direito fundamental de acesso à justiça administrativa, consagrado nos artigos 20.º e 268.º/4 e 5 da CRP. 

A distinção entre direitos subjetivos e interesses legalmente protegidos revela-se particularmente relevante, uma vez que nem sempre o ordenamento jurídico assegura ao particular a satisfação plena do seu interesse, permitindo-lhe, ainda assim, exigir que a Administração atue em conformidade com a lei e com os princípios jurídicos aplicáveis.

Todavia, a legitimidade ativa no processo administrativo não se limita a este modelo tradicional. Atenta a função objetiva do contencioso administrativo, o CPTA adota uma solução ampla, permitindo que determinadas ações sejam propostas por quem detenha apenas um interesse direto e pessoal, por associações e sindicatos na defesa dos interesses que lhes compete prosseguir, ou ainda no âmbito da ação pública. O Ministério Público assume, neste contexto, um papel central, dispondo de legitimidade para agir em defesa da legalidade, do interesse público, de interesses difusos e de direitos fundamentais.

O CPTA prevê igualmente a ação popular administrativa, permitindo que cidadãos, individualmente ou em grupo, intentem ações em defesa de valores constitucionalmente protegidos, como o ambiente, o urbanismo ou o património cultural, bem como uma modalidade específica dirigida à impugnação de atos praticados por órgãos autárquicos.

Quanto ao demandado, este corresponde ao sujeito contra quem a ação é proposta. Embora, em regra, as ações administrativas sejam intentadas contra entidades públicas, o critério determinante da jurisdição administrativa é de natureza material, dependendo da aplicação de normas de Direito Administrativo. Assim, podem também figurar como demandados particulares, designadamente na qualidade de contra-interessados, quando sejam beneficiários da decisão administrativa impugnada, ou ainda quando estejam em causa relações jurídico-administrativas entre entidades públicas e particulares. Acresce que certas pessoas coletivas de direito privado podem ser equiparadas, para determinados efeitos, a entidades públicas, ficando sujeitas à jurisdição administrativa.

O regime das partes revela uma conceção ampla da legitimidade processual, que ultrapassa a mera defesa de posições jurídicas subjetivas, integrando a proteção da legalidade objetiva e de interesses coletivos e difusos. 

3) O MINISTÉRIO PÚBLICO 

O Ministério Público desempenha um papel particularmente relevante no processo administrativo, nos termos do artigo 51.º, ETAF. Compete-lhe representar o Estado, defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público, exercendo os poderes que a lei lhe confere.

Desde logo, pode intervir como autor, no exercício da ação pública, propondo ações em defesa de interesses constitucionalmente protegidos. Pode ainda representar o Estado nas ações administrativas propostas contra este, nos termos do artigo 11.º, CPTA, embora com a ressalva de que, quando estejam em causa condutas de órgãos administrativos do Estado no exercício de poderes de autoridade, a legitimidade passiva pertence ao ministério competente.

Para além disso, o Ministério Público pode intervir como amicus curiae, auxiliando o tribunal na correta aplicação do Direito, mediante a emissão de pareceres ou a promoção de diligências instrutórias, nos termos do artigo 85.º, CPTA. Finalmente, dispõe de legitimidade para interpor recursos das decisões dos tribunais administrativos, mesmo quando não tenha sido parte no processo, sempre que estejam em causa violações de princípios constitucionais ou legais.

O papel do Ministério Público assume especial relevo, funcionando como garante da legalidade e do interesse público, quer através da ação pública, quer mediante a sua intervenção processual e recursória.

Em jeito de conclusão, é de imperativo referir que o processo administrativo afirma-se como um instrumento essencial do Estado de Direito Democrático, assegurando não apenas a proteção dos particulares face à Administração, mas também o controlo jurisdicional da atividade administrativa em benefício da comunidade no seu conjunto.

Trabalho realizado por Ana Matilde Cunha (nº de aluna: 140121144)