(5º POST) Quando a Administração se Julga a Si Própria: O Caso Cadot e os Seus Fantasmas

 ACÓRDÃO CADOT

O Acórdão Cadot de 1889 assume um papel simbólico fundamental na história do contencioso administrativo, pois nele o Conselho de Estado francês afirma, pela primeira vez, a sua própria jurisdição, recusando sujeitar-se à decisão prévia do ministro. Este acórdão rompe com séculos de promiscuidade entre Administração e justiça - uma herança do chamado “pecado original” do contencioso, que nasceu quando, em nome da separação de poderes pós revolucionária, se proibiu os tribunais de controlar a Administração. A consequência dessa ideia foi precisamente o contrário do que se pretendia: como os tribunais comuns não podiam controlar os atos administrativos, a própria Administração passou a julgar-se a si mesma. Este fenómeno, que o Professor Vasco Pereira da Silva designa como trauma da infância do contencioso administrativo, permaneceu enraizado durante todo o século XIX.

No período revolucionário, acreditava-se que julgar a Administração era ainda um ato administrativo, por isso, o controlo dos atos administrativos era exercido internamente. Em França, esta realidade assumiu forma institucional com a criação do Conselho de Estado, órgão administrativo consultivo que aos poucos começou a assumir também função de julgamento. Contudo, este julgamento não era jurisdicional: as decisões do Conselho de Estado não eram definitivas, pois dependiam de homologação governamental, mais ainda, até 1889 persistia o sistema do Ministro juiz, pelo qual o ministro decidia a primeira instância do litígio e só depois se recorria ao Conselho de Estado, um verdadeiro resquício do contencioso doméstico.

O Acórdão Cadot rompe com essa lógica e inaugura o caminho para a jurisdicionalização. Não é ainda o “batismo” da justiça administrativa, mas é o ponto de rutura que o torna possível. Como observa o Professor, o Conselho de Estado francês, a partir de então, vai paulatinamente transformando-se num tribunal real, um processo tão gradual que se fala de um “self-made court”, reconhecido como jurisdição apenas em 1980 pelo Tribunal Constitucional francês. Esta autonomização foi lenta e psicologicamente “traumatizada”, pois implicou vencer a ideia autoritária de uma Administração "todo-poderosa", que se via a si mesma como fonte e medida do Direito.

Em Portugal, a recepção do modelo francês deu-se com as Revoluções Liberais de 1832 e com as reformas de Mouzinho da Silveira, que importaram a proibição dos tribunais judiciais controlarem a Administração. A partir daí, a justiça administrativa portuguesa viveu a mesma patologia que a francesa, mas de forma ainda mais prolongada: o Conselho de Estado português funcionava como órgão administrativo e judicial, e os tribunais administrativos, longe de serem tribunais, eram órgãos da Administração. No quadro da Constituição de 1933, a promiscuidade era total: os tribunais administrativos estavam inseridos na Presidência do Conselho de Ministros, os juízes eram hierarquicamente subordinados ao governo, e as sentenças não tinham força executiva. Havia contencioso, mas não havia jurisdição.

O “batismo” português só ocorre com a Constituição de 1976. Pela primeira vez os tribunais administrativos passam a integrar o poder judicial, e a justiça administrativa é concebida para a tutela dos direitos dos particulares. Contudo, esse batismo foi simbólico durante décadas: até 2004 os tribunais administrativos não tinham plenos poderes jurisdicionais, pois não podiam condenar a Administração nem impor-lhe ordens, exceto em matérias restritas. A herança traumática manteve-se, resultando num processo de auto-contenção judicial que só foi superado com a Reforma do Contencioso Administrativo de 2004, que institui finalmente um verdadeiro processo, com instrução, provas, poderes decisórios e tutela plena e efetiva.

Um dos efeitos mais profundos deste trauma é visível na Responsabilidade Civil Pública. Como o manual demonstra, desde o célebre Acórdão Blanco — caso em que uma criança de cinco anos foi gravemente ferida por carruagem industrial —, até ao século XX, sustentou-se a ideia de que a Administração não podia ser responsabilizada como os particulares, devendo ser protegida. Este acórdão, considerado “triste” pelo Professor, mostra a deformação patológica do sistema: a justiça administrativa declarou-se competente, mas recusou reconhecer responsabilidade civil da Administração, afirmando que não havia lei aplicável e que tal lei deveria existir para “proteger a Administração”. Este trauma, a Administração vista como entidade intocável, marcou toda a evolução posterior.

Em Portugal, ainda em pleno século XX, essa esquizofrenia persistiu. O regime distinguiu artificialmente entre responsabilidade civil pública e privada, como se os danos causados pela Administração dependessem do “chapéu” público ou privado sob o qual atuava. A Reforma de 2004 separou claramente a responsabilidade civil administrativa do processo de anulação de atos, e a Lei de Responsabilidade Pública de 2007 consolidou o regime, ainda assim deixando dúvidas dogmáticas que revelam resquícios da mentalidade autoritária.

Assim, a história do contencioso administrativo europeu e português pode ser lida como um processo terapêutico: uma infância traumática de promiscuidade entre Administrar e Julgar; um processo lento de autonomia, simbolizado pelas fissuras abertas pelo Acórdão Cadot; um batismo formal, que em Portugal chega apenas com a Constituição de 1976; e, finalmente, a confirmação da maioridade, alcançada com a transformação integral da justiça administrativa em verdadeiro processo jurisdicional, vocacionado para a tutela plena e efetiva dos direitos dos particulares perante a Administração Pública.

Bruna Marques - 140122176